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農(nóng)村“兩委關(guān)系”：障礙與對策
農(nóng)村“兩委關(guān)系”：障礙與對策 實行民主自治，尤其是村委會直選，給人們的思想觀念、思維方式帶來了深刻變化，同時對黨在農(nóng)村中開展工作的領(lǐng)導(dǎo)方式和活動方式也提出了新的要求。隨著村民自治實踐的深化，一些新情況、新問題不斷出現(xiàn)。其中村委會和村黨支部的關(guān)系，即“兩委”關(guān)系成為當(dāng)前農(nóng)村中非常突出并亟需解決的問題。這個問題的存在，不但影響農(nóng)村基層組織建設(shè)，而且直接影響黨在農(nóng)村各項方針政策的落實，影響農(nóng)村的穩(wěn)定及各項工作的開展。為了更深入地探討和研究這個問題，我們結(jié)合“三個代表”學(xué)習(xí)教育活動的開展，對全區(qū)農(nóng)村“兩委關(guān)系”現(xiàn)狀進(jìn)行了調(diào)研，總結(jié)了基層實踐的一些有益做法和新鮮經(jīng)驗。 一、全區(qū)農(nóng)村“兩委關(guān)系”現(xiàn)狀 我區(qū)村級體制改革工作，從試點到全面鋪開，歷時近四個月，至2000年10月24日止，全區(qū)14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄的148個行政村、1248個村民小組全部完成了村級體制改革工作。通過民主選舉，一大批年富力強(qiáng)、有一定文化基礎(chǔ)、群眾擁護(hù)的優(yōu)秀人才充實進(jìn)了村組班子，為我區(qū)跨世紀(jì)的農(nóng)村工作注入了新的活力。經(jīng)過近一年半來的村民自治實踐，我區(qū)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)有了很大的進(jìn)展，全面推行在黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治，已逐步成為村組干部和廣大村民的自覺意識，極大部分村級組織能夠積極完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府布置的各項工作任務(wù)，依法開展村民自治。據(jù)調(diào)查，全區(qū)148個行政村中，“兩委關(guān)系”協(xié)調(diào)較好的有98個，占66.2%；一般的34個，占23%；較差的有16個，僅占10.8%。統(tǒng)計數(shù)字表明，“兩委關(guān)系”協(xié)調(diào)和基本協(xié)調(diào)是全區(qū)“兩委關(guān)系”的主流，也是村民自治最值得肯定的方面。 但由于大規(guī)模直選村官在我區(qū)尚屬首次，因而這項工作在取得成功的同時，也存在著許多不容忽視的問題，比較突出的是一些地方的村黨支部和村委會關(guān)系長期不協(xié)調(diào)。其主要表現(xiàn)形式是： 1、拉幫結(jié)伙，明爭暗斗。2000年村改改委前后，某村頓時陷入一片混亂。某村民為競選村主任，在村內(nèi)外大肆宣揚：“原村黨支部、村公所的人是一批臟官，有嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)問題”，自行組織群眾四處湊錢上訪。在臨近競選時，他甚至暗地里許諾“我上任后不抓計劃生育，不收提留統(tǒng)籌”。通過這種非正常的活動，獲得了過半數(shù)村民的支持，當(dāng)選為該村的村主任。由此，也埋下了村委會與村黨支部公開鬧對抗的導(dǎo)火索。他在主持村務(wù)活動中，奉行“順我者昌、逆我者亡”的處世哲學(xué)，下轄的幾個村民小組長不太“聽話”，他擅自組織人背著票箱滿村索要“罷免票”，未經(jīng)合法程序，就勿忙宣布幾個“不聽話”的小組長已經(jīng)被罷免了。為樹立自己至高無上的威信，在開展人口普查工作中，竟一次動用了幾十人滿村亂轉(zhuǎn)數(shù)天才完成了登記工作，幾十人還天天聚在一起吃吃喝喝，很多群眾對此十分反感。他為爭奪對村財務(wù)的控制權(quán)，一再邀約人找村會計、出納鬧；部分村款一旦落入他手中，也不按規(guī)定上繳村財務(wù)管理，而是自行支配。面對這樣的情況，鎮(zhèn)黨委政府和有關(guān)部門多次派人進(jìn)村做工作，他對此置之不理，該村自村改委以來形成的混亂局面難以扭轉(zhuǎn)。鎮(zhèn)黨委、政府迫于無奈，只有組織召開村民大會，依法罷免了其村主任職務(wù)，又順利補(bǔ)選產(chǎn)生了新的村主任。 2、法盲當(dāng)政，違法亂紀(jì)。某村主任、副主任當(dāng)選后，打著“為群眾辦幾件實事”的旗號，在未經(jīng)任何部門許可的情況下，就擅自組織群眾在天然林規(guī)劃區(qū)內(nèi)修建鄉(xiāng)村公路，致使3.23畝的國有林地被毀，國家森林資源遭到了嚴(yán)重的破壞，現(xiàn)二人已被檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)逮捕。由于新當(dāng)選的村官自身法律素質(zhì)低下，為辦公益事業(yè)而觸犯國家刑律，害得自己也鋃鐺入獄，其教訓(xùn)十分深刻。 3、個性張揚，意氣用事。某村村主任，年僅22歲，人很年輕，但也十分意氣用事。才剛上任就急于同村黨支部鬧分家，寧可花錢外出租房，都不愿同村黨支部在村房內(nèi)辦公。2001年召開的“三.八”婦女節(jié)座談會，村婦女主任在未征得他同意的情況下，就按慣例把座談會放在村黨支部辦公地點召開，他一氣之下就決定撤換村婦女主任；由于鎮(zhèn)政府及時制止，才使這起因一件小事而引發(fā)的撤職風(fēng)波得以平息。在日常工作中，他經(jīng)常借口“村民自治”，拒絕接受鎮(zhèn)政府安排的熱點、難點工作，致使鎮(zhèn)上的很多工作在該村根本無法開展。 4、糾纏歷史，喋喋不休。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，“兩委關(guān)系”不協(xié)調(diào)的16個村中，有7個村存在著原村級財務(wù)遺留問題多。新當(dāng)選的村主任經(jīng)常宣稱“支書是老的，主任是新的”，“財務(wù)問題，支書必須給群眾一個交待”。某村新當(dāng)選的村主任上任后，就在村民中到處宣揚原村級財務(wù)開支的幾個項目有問題，邀約群眾四處上訪。鎮(zhèn)紀(jì)委先后兩次進(jìn)村調(diào)查，調(diào)查證實原村級財務(wù)開支并不存在較大的問題，而村主任和村民對這一結(jié)論明確表示不接受，經(jīng)常糾纏村支書一定要說清這事。村支書迫于無奈，已經(jīng)有近10個月沒有上班了。據(jù)調(diào)查，我區(qū)148個行政村中，村改委后仍有17個村沒有向新當(dāng)選的村委會辦清財務(wù)移交手續(xù)；還有29個村雖然辦理了移交手續(xù)，但群眾對原村級財務(wù)仍存疑問。調(diào)查表明，原村級財務(wù)遺留問題，既是直接造成“兩委關(guān)系”不睦的一個重要原因，也是造成部分村組不穩(wěn)定的一個重要誘因。這一問題，必須引起各級組織的重視。 5、自私自利，爭權(quán)奪利。某村新當(dāng)選的村支書、村主任都是原來的村干部，兩人關(guān)系一直相處不錯。村改委后，由于雙方在工作中各存私心，兩人關(guān)系逐漸不和，導(dǎo)致兩委在工作上“各吹各的號、各唱各的調(diào)”。礦務(wù)局關(guān)閉破產(chǎn)期間，礦務(wù)局濫泥坪礦決定將回收運輸管道內(nèi)的精礦項目承包給該村。由于該項目利潤較大，二人為此你爭我奪，關(guān)系愈加緊張，致使該村一度時期“盜搶精礦”現(xiàn)象突出，社會治安逐步惡化，人民群眾正常的生產(chǎn)生活秩序受到了一定干擾。 6、放棄工作，各行其是。有的村委會主任、副主任當(dāng)選后根本不去履行職責(zé)，而是過去是干什么的，現(xiàn)在照樣去干什么。某村村主任上任不久就外出打工，致使該村委會一直處于癱瘓狀態(tài)；某村副主任，在選舉前是個礦石老板，選舉后，僅到村里參加過兩次會，就沒有到村里上過一天班，而是跑到某地投資打礦。據(jù)調(diào)查，“兩委關(guān)系”不協(xié)調(diào)的16個村中，有7個村的10名村干部在村改委前都從事個體經(jīng)營。村改委后，仍然有部分村干部把主要精力和時間放在自己的經(jīng)營活動上，這在一定程度上影響了村務(wù)活動的正常開展。 7、歷史積怨，長期不睦。全區(qū)有6個村兩委的主要負(fù)責(zé)人都是原班人馬，由于在長期共事中積累的一些矛盾沒有解決。村改后，仍然把歷史積怨帶進(jìn)工作中，形成了村改后“兩委關(guān)系”的對立局面。 8、怕事躲事，你推我讓。我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，很多村干部都流露出一種怕事、躲事的思想。有的新當(dāng)選的村主任認(rèn)為，三年任期一晃就過，只有“多栽花、少栽刺”，才能不留罵名；換屆時，也才不會失去選票。由于這種不負(fù)責(zé)任的思想作崇，在處理一些諸如計劃生育、征糧派款、調(diào)解糾紛等棘手問題時，能滑就滑，能推就推，能躲就躲，導(dǎo)致村上很多工作根本無人去管。諸如此類現(xiàn)象在我區(qū)很多村都有不同程度地反映，兩委不協(xié)調(diào)的村表現(xiàn)得尤為明顯。在這些村中，每遇“好事”，大家都爭著干，生怕不干就籠不住民心；每遇“麻煩事”，卻你推我讓，主任說“支書權(quán)力大，凡事都?xì)w支書管”；支書卻說“主任本事大，他不管誰管”。兩委不協(xié)調(diào)的村中，有不少很容易處理的事，就由此成了久拖不決的難事。 在分析中，我們認(rèn)為，雖然“兩委關(guān)系”協(xié)調(diào)或基本協(xié)調(diào)是我區(qū)農(nóng)村“兩委關(guān)系”的主流，但仍有不少村仍延襲著過去的傳統(tǒng)“包攬型”的領(lǐng)導(dǎo)方式，要么是支書主動讓步，要么是主任隨聲附和。由此可見，真正意義上的“兩委關(guān)系”協(xié)調(diào)的良性化水平并不很高。 二、農(nóng)村“兩委關(guān)系”的主要障礙 雖然“兩委”矛盾普遍的終極表現(xiàn)都是村黨支部書記與村委會主任兩人個體之間的工作不協(xié)調(diào)，但其潛伏著的一些深層次問題不容忽視。究其深刻原因，主要在管理體制、思想認(rèn)識、制度建設(shè)、經(jīng)濟(jì)文化基礎(chǔ)等諸多方面尚存有不少障礙。 障礙之一：理論不清、職責(zé)不明 從理論上講，村黨組織和村民自治組織的地位和關(guān)系是明確和協(xié)調(diào)的。但是，在實踐中如何具體運作卻十分模糊，有些政策規(guī)定還互有重疊�！吨袊伯a(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》規(guī)定：村黨支部是農(nóng)村各種組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，討論決定經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展中的重要問題。但究竟如何體現(xiàn)“領(lǐng)導(dǎo)核心”，究竟什么才是“經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展中的重要問題”等都沒有明確的規(guī)定�！洞褰M法》雖然在第三條規(guī)定了黨支部是領(lǐng)導(dǎo)核心，但在關(guān)于村委會職責(zé)的規(guī)定中，又幾乎囊括了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展中的重要問題。這種規(guī)定的模糊性和重疊性是兩委關(guān)系緊張的制度性原因，兩委各自按照對己有利的法規(guī)，爭奪村莊的各種資源，如財務(wù)管理權(quán)、公共事務(wù)決定權(quán)以及各種簽字權(quán)等，在這種情況下，“兩委”矛盾的產(chǎn)生便是不可避免的。 從職責(zé)上講，黨組織與村民自治組織的權(quán)限范圍尚缺乏具體的界定，有關(guān)規(guī)定過于原則化。新修訂的《村組法》規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利�！贝妩h組織對村民自治所承擔(dān)的“支持和保障”的職權(quán)范圍及履行責(zé)任的方式卻無明確規(guī)定，加上農(nóng)村基層黨組織與村民自治組織的關(guān)系不同于國家政治系統(tǒng)中各級黨組織和政府的關(guān)系，有其共同直接面對農(nóng)民群眾解決問題的特點。由于二者的權(quán)限范圍劃分不明確，難以避免地造成了村黨組織“行政化”、“事務(wù)化”傾向，具體操作中常同村委會的決事權(quán)、用人權(quán)相沖突。 障礙之二：認(rèn)識模糊、顧慮重重 村委會直接選舉給農(nóng)村干部群眾的思想觀念和思維方式帶來了深刻變化，各種思想情緒的抗?fàn)幈憩F(xiàn)得十分激烈，一部分干部群眾中也出現(xiàn)了一些認(rèn)識上的偏差。 一是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)及其工作人員存在失控的心理。實行村民自治后，對村干部任免權(quán)的改變和行政權(quán)的轉(zhuǎn)換，造成了部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的失落感，有的對村民的自治能力存有疑慮，認(rèn)為東川農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化落后，農(nóng)民覺悟低、素質(zhì)差，開展村民自治不切實際；有的還不適應(yīng)村民自治的要求，習(xí)慣于行政命令和行政干預(yù)，動輒就說民選村官不聽招呼，說村民自治搞亂了農(nóng)村，一時難以理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對村委會是指導(dǎo)關(guān)系而不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的規(guī)定。這種對村民自治的復(fù)雜心態(tài)，使得一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)既想加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，又怕陷入誤導(dǎo)，既想放手發(fā)動，又怕撒手失控。可見，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委如何加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揚民主，依法辦事方面確實需要積累實踐經(jīng)驗，摸索一套成功的做法。 二是部分農(nóng)村黨支部沒有認(rèn)識到這是我們黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、執(zhí)政方式的重大改善和發(fā)展。覺得過去是“一統(tǒng)天下”，現(xiàn)在竟然“一分為二”，會“天下大亂”，抱怨上頭亂搞“名堂”，心里很不舒服，行動上很不適應(yīng)。即使是身兼村委會主任的村支書，對如何搞好村民自治心中也沒章法，領(lǐng)導(dǎo)方式、工作方法還未轉(zhuǎn)變，與民主自治的要求相差甚遠(yuǎn)。 三是村委會成員及村民由于幾千年來封建傳統(tǒng)思想的束縛和長期處于無自主權(quán)的地位，如今被“解放”出來，自己管理自己，一時找不到應(yīng)有的位置，無所適從。官本位意識、宗法族權(quán)觀念等封建殘余思想長期作祟，“當(dāng)家作主”、“以民為本”的民主觀念難以樹立。 障礙之三：缺章少制、落實乏力 我區(qū)農(nóng)村通過村改委實現(xiàn)了民主選舉，但在148個行政村中，依照規(guī)范的自治章程實行在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的卻寥寥無幾。缺章少制具體表現(xiàn)在：一是作為民主決策重要組織形式的村民代表會議、村民會議制度還未建立或很不規(guī)范；與推動民主管理密切相關(guān)的自治章程普遍沒有制訂，村規(guī)民約多數(shù)是幾年前訂立的，“自治”形同虛設(shè)；村務(wù)公開和上墻的民主監(jiān)督制度存在不規(guī)范、不清楚、不全面的情況。二是還沒有制訂發(fā)展經(jīng)濟(jì)、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、壯大集體經(jīng)濟(jì)及精神文明建設(shè)的規(guī)劃和計劃。三是村級財務(wù)制度、村民參與民主監(jiān)督、村委會加強(qiáng)自身建設(shè)等尚無章法，缺乏制約機(jī)制，或者制度已經(jīng)寫在紙上，落實乏力。 管理村務(wù)缺章少制同村“兩委”主要負(fù)責(zé)人履職能力密切相關(guān)。在調(diào)查走訪中，有的村支書、村主任甚至根本不知道自治章程、村規(guī)民約是怎么回事，村代表會、村民大會又是用來做什么的。在做具體決策中，連村委會委員都不讓參與，仍習(xí)慣于一個人或少數(shù)人說了算。我們認(rèn)為，要實現(xiàn)真正意義上的村民自治，建立完善合理的制度才是治本之策，解決缺章少制問題是當(dāng)前推進(jìn)我區(qū)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)進(jìn)程的一個十分緊迫的問題。 障礙之四：經(jīng)濟(jì)貧困、文化落后 “兩委關(guān)系”的良性互動，總是以一定的經(jīng)濟(jì)文化基礎(chǔ)為動力源泉的。但就東川絕大部分村莊而言，無不伴隨著貧弱的集體經(jīng)濟(jì)、村民總體文化程度低同推行村民自治間的深刻矛盾，存在著明顯的動力不足問題。 在經(jīng)濟(jì)層面，貧弱的集體經(jīng)濟(jì)無法支撐村民自治的正常運作。全區(qū)148個村中，有一定集體收入的僅有30個，無集體經(jīng)濟(jì)的“空殼村”卻多達(dá)118個，有的村甚至債臺高筑。從實踐中看，在缺乏集體經(jīng)濟(jì)實力的地方，由于村黨組織和村委會難以為村民提供良好的社會服務(wù)，缺乏凝聚群眾的物質(zhì)基金，村委會辦理公共事務(wù)和公益事業(yè)，只能完全依靠村民出資出力。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的貧困村，如果強(qiáng)行讓個人負(fù)擔(dān)村務(wù)費用，則可能直接造成村民過重的負(fù)擔(dān)，從而令村民對村民自治的實施產(chǎn)生抵觸。在這種情形下，“兩委”班子為管村務(wù)去爭權(quán)奪利就失去了內(nèi)在動力，而代之以處理棘手問題互推互讓。在一些負(fù)債累累的村莊，甚至讓人失去了當(dāng)干部的興趣，一些貧困村干部當(dāng)選后不愿意履職或者干脆外出務(wù)工撒手不管的情形也隨之出現(xiàn)，造成了個別農(nóng)村基層組織又處于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)。由此可見，就貧困地區(qū)而言，在評判“兩委關(guān)系”權(quán)力的劃分和運作方式時，也應(yīng)該以是否能促進(jìn)脫貧和壯大集體經(jīng)濟(jì)力量作為優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)。 在文化層面，村民的總體文化程度低可能導(dǎo)致村民自治的盲從性。正如列寧所指出的：“文盲是站在政治之外的，必須先教他們識字。不識字就不能有政治，不識字只能有流言蜚語、傳聞偏見，而沒有政治�！庇捎陂L期的歷史原因，我區(qū)農(nóng)村人口的整體文化素質(zhì)尚不高，文盲半文盲仍在農(nóng)村人口中占有相當(dāng)比例。農(nóng)村改革后大量文化程度相對較高的農(nóng)村勞動力流向城市和其他發(fā)達(dá)地區(qū)務(wù)工經(jīng)商。這種狀況必然影響農(nóng)村一般村民參與日常村務(wù)管理活動。在現(xiàn)實生活中，一些人表現(xiàn)出的對政治冷漠與對公共利益的麻木，對民主選舉產(chǎn)生了不良影響。在個別落后地區(qū)，有些競選者只要輕率地許個愿、表個態(tài)，農(nóng)民就會投他的票。對“兩委”干部行為優(yōu)劣的評價往往也是人云亦云，在有的村即便如實公布了財務(wù)，由于村民不識字或不懂帳，村干部也常常得不到村民理解。 當(dāng)然，我們強(qiáng)調(diào)農(nóng)村落后的一面，也要看到村民自治帶來的村民民主意識增強(qiáng)的新變化，這一變化要求和推動著村民自治的規(guī)范化運作。所以，大力發(fā)展農(nóng)村社會生產(chǎn)力，壯大集體經(jīng)濟(jì)，發(fā)展農(nóng)村文化事業(yè)，提高農(nóng)民文化思想水平和民主素養(yǎng)，是保證村民和自治規(guī)范運作、健康發(fā)展的一個重要條件和必要的前提。 三、實踐中應(yīng)妥善處理的六種關(guān)系 由于當(dāng)前農(nóng)村社會矛盾錯綜復(fù)雜，妥善解決“兩委”矛盾的措施和辦法還不盡完善，有很多問題還需要在實踐中逐步探索和研究。在今后的工作中，各級基層組織思考和處理“兩委”矛盾時，應(yīng)把握準(zhǔn)確以下六種關(guān)系： 1．村民自治與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。旗幟鮮明地加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，是處理好二者關(guān)系的根本原則，這一點不能有絲毫動搖�！洞迕裎瘑T會組織法》從法律上確立了黨支部在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。黨支部要站在領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村民主政治建設(shè)的第一線，切實加強(qiáng)政治、思想、組織領(lǐng)導(dǎo)；要充分發(fā)揮、保證村委會和全體村民的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的自治職能和權(quán)利，改變對村委會“要你辦就得辦”的家長作風(fēng)。村委會要主動接受黨支部的政治領(lǐng)導(dǎo)，自覺維護(hù)黨在農(nóng)村的政治權(quán)威和核心地位，并勇于對自己職責(zé)范圍內(nèi)的事負(fù)責(zé)，率領(lǐng)群眾搞好以自我管理、自我教育、自我服務(wù)為基本內(nèi)容的村民自治。 2．民主進(jìn)程與生產(chǎn)力水平之間的關(guān)系。在基層搞民主政治建設(shè)，必須和當(dāng)前的生產(chǎn)力水平相適應(yīng)，同步推進(jìn)。不能脫離現(xiàn)有的生產(chǎn)力水平，也不能超越現(xiàn)在的歷史階段。搞基層民主政治建設(shè)是堅定不移的方向，但如果操之過急，超越了生產(chǎn)力水平，超越了歷史階段，則會欲速則不達(dá)，造成不應(yīng)有的損失，嚴(yán)重的甚至?xí)䴖_擊黨的領(lǐng)導(dǎo)，最后使黨在基層喪失領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。 3．體現(xiàn)民意與落實上級意圖的關(guān)系。村委會和黨支部在工作中，要樹立體現(xiàn)民意與落實上級意圖二者相統(tǒng)一的思想。代表民意，為老百姓辦事，要把老百姓愿意不愿意、答應(yīng)不答應(yīng)，贊成不贊成，擁護(hù)不擁護(hù)作為衡量工作好壞的標(biāo)準(zhǔn)。但把握這一標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)從全局來看，如局部幾個村組老百姓不很贊成或不很情愿的計劃生育、提留稅收等工作，雖然也有群眾不滿意，但并不真正代表群眾的長遠(yuǎn)利益。所以要注意處理好體現(xiàn)民意與落實上級意圖的關(guān)系，這是協(xié)調(diào)處理好“兩委”關(guān)系的一個重要基礎(chǔ)。 4．強(qiáng)化責(zé)任意識與落實報酬的關(guān)系。由于村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，村干部報酬不兌現(xiàn)的問題在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)十分突出。我區(qū)農(nóng)村有不少村民小組長、群團(tuán)組織負(fù)責(zé)人甚至還沒有一分錢的報酬。所以，如何在強(qiáng)化他們責(zé)任意識的同時，應(yīng)解決相應(yīng)的報酬問題，逐步建立責(zé)權(quán)利統(tǒng)一的績效考評機(jī)制。 5．加強(qiáng)教育與輿論導(dǎo)向的關(guān)系。應(yīng)該肯定整個村干部的主流是好的，他們辛辛苦苦、盡力盡力為黨工作，為人民工作。雖然也有極個別村干部的違法亂紀(jì)讓群眾十分反感，但不能因為社會不良輿論導(dǎo)向?qū)е氯罕妼Υ甯刹恳粓F(tuán)糟的印象。在這方面輿論應(yīng)給予正確的引導(dǎo)，應(yīng)宣傳先進(jìn)、樹立典型，從而達(dá)到凝聚人心的目的。 6．明確職責(zé)與規(guī)范操作的關(guān)系。在兩委關(guān)系上，應(yīng)進(jìn)一步明確職責(zé)、理順關(guān)系、分清責(zé)任、規(guī)范操作。對如何調(diào)整不勝任現(xiàn)職村干部、怎么處理利用非組織勢力拉選票等問題，必須在法律上做出必要的規(guī)定。在實踐中，應(yīng)把加強(qiáng)兩委關(guān)系規(guī)范制度建設(shè)作為工作重點，鼓勵大膽試，大膽闖。 四、村級規(guī)范化管理：解決兩委矛盾的重要途徑 我區(qū)村民自治的實踐表明，“兩委關(guān)系”協(xié)調(diào)發(fā)展實際上是一個兩委良性互動的過程。實際工作中，既要重視抓好村黨支部的自身建設(shè)，也要重視抓好村委會的自身建設(shè)。唯有實行“兩條腿”走路的辦法，糾正那種“重支部建設(shè)，輕村委建設(shè)”的傾向，才是解決所有問題的關(guān)鍵所在。 我區(qū)在借鑒和總結(jié)區(qū)內(nèi)外開展“三個代表”學(xué)習(xí)教育活動的成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出了今后一個時期加快“兩委關(guān)系”良性化進(jìn)程的主要工作思路：以制度創(chuàng)新為載體，積極推行村級規(guī)范化管理，努力實現(xiàn)“思維定式從為民作主向讓民作主的轉(zhuǎn)變；決策機(jī)制從少數(shù)人說了算向村民會議或村民代表會議集體決策的轉(zhuǎn)變；工作方法從強(qiáng)行推行向引導(dǎo)、說服、提供服務(wù)的轉(zhuǎn)變”的村民自治目標(biāo)。 實行村級規(guī)范化管理，目的是為了進(jìn)一步突出黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，更好地促進(jìn)村級民主政治建設(shè)，保持社會穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和各項社會事業(yè)的發(fā)展。因此，在制定過程中要堅持四個原則：一是堅持既充分體現(xiàn)黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，又切實保證村級其他組織發(fā)揮功能的原則，做到科學(xué)分工，明確責(zé)任；二是堅持依法建制的原則，體現(xiàn)《村民委員會組織法》和《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織條例》的基本規(guī)定；三是堅持既約束干部又約束群眾，重在約束干部的原則，把村干部的活動置于群眾的監(jiān)督之下；四是堅持實用實效、便于操作的原則，使各項制度的制定著眼實際，操作性強(qiáng)。按照這些原則，對村級工作可以從以下幾個方面進(jìn)行規(guī)范： （一）理順村級領(lǐng)導(dǎo)體制，規(guī)范村級事務(wù)決策程序。 理順村級領(lǐng)導(dǎo)體制是實行村級規(guī)范化管理的核心問題。要立足于保證黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位得到鞏固，保證村級組織職能有效發(fā)揮，保證黨員、群眾的民主權(quán)利真正行使，對村級領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行理順： 一是明確村級組織之間的關(guān)系。強(qiáng)調(diào)村黨支部是村級組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，農(nóng)村黨支部書記是村級班子的一把手，是村里各項工作的主要組織者和領(lǐng)導(dǎo)者，村委會等其他村級組織必須在黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下圍繞自身職能依照《組織法》和各自章程開展工作。 二是進(jìn)一步細(xì)化村級組織各自的職能。除了重申《條例》和《組織法》規(guī)定的黨支部、村委會的職責(zé)外，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)結(jié)合農(nóng)村實際進(jìn)行了補(bǔ)充細(xì)化，嚴(yán)格界定職責(zé)范圍。同時，對村民會議以及村民小組、村民代表會議的職責(zé)也應(yīng)作出明確規(guī)定，使村級各種組織有職有責(zé)，分工明確，運轉(zhuǎn)有序。 三是規(guī)范村級事務(wù)決策程序和議事程序。在村級重大事務(wù)決策上，堅持先黨內(nèi)后黨外的原則，統(tǒng)一決策程序。具體步驟可以為：第一步由黨支部依據(jù)法律、法規(guī)及上級黨委的工作部署，結(jié)合本村實際研究提出方案，或由村委會提出方案經(jīng)支部同意后提交聯(lián)席會研究；第二步召開兩委聯(lián)席會議對方案進(jìn)行討論修訂；第三步召開黨員議事會或黨員大會討論修改并形成決議；第四步召開村民代表會議或村民會議做出最后決定，并付諸實施。 （二）完善村級干部管理，強(qiáng)化教育監(jiān)督職能。 一是建立村組干部分級輪訓(xùn)制度。區(qū)委負(fù)責(zé)培訓(xùn)村主要干部，村組其他干部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)。對新進(jìn)村組班子的人員，突出進(jìn)行必要的上崗培訓(xùn)，從起點上抓好其思想和工作行為的規(guī)范。要把《村民委員會組織法》和《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》作為培訓(xùn)的重要內(nèi)容，同政治理論、業(yè)務(wù)能力和實用技術(shù)的培訓(xùn)有機(jī)結(jié)合起來。 二是對村干部實行誡勉制度。村委會換屆以后，有的村干部素質(zhì)比較低，工作不得力；有的在工作中不公正，凡事從個人和家族的利益出發(fā)，引起群眾的不滿。對這些村干部可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委實行誡勉，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委安排誡勉對象離崗培訓(xùn)。誡勉情況要在本村黨員大會和村民代表會議上予以通報，說明誡勉事由，接受群眾監(jiān)督。誡勉應(yīng)規(guī)定一定的期限，誡勉期滿，由黨支部召開黨員大會和村民代表會議，對誡勉期內(nèi)的表現(xiàn)進(jìn)行民主評議，并將評議結(jié)果及處理意見報鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委經(jīng)過集體研究，對經(jīng)民主評議確已改正問題的，給予解除誡勉；對經(jīng)民主評議未改正問題的，按有關(guān)程序給予必要的組織處理和紀(jì)律處分；對確實不能勝任工作的，由鎮(zhèn)黨委做說服工作，動員其辭職；對經(jīng)誡勉無明顯變化而又拒絕辭職的，依法提請進(jìn)入罷免程序。 三是完善對村干部的監(jiān)督機(jī)制。建立村委會定期向黨支部匯報、請示工作制度，由黨支部監(jiān)督村委會依法開展工作，保證黨在農(nóng)村的路線、方針、政策和國家法律、法規(guī)的貫徹實施。實行定期民主評議村干部制度，每年組織全體黨員和村民代表對村干部進(jìn)行民主評議。對評議為優(yōu)秀的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委進(jìn)行表彰；對經(jīng)民主評議問題較多的進(jìn)行批評教育，情節(jié)嚴(yán)重的，進(jìn)入誡勉程序。 （三）規(guī)范黨員管理，加強(qiáng)組織建設(shè)。 管好黨員隊伍是增強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織戰(zhàn)斗力的重要基礎(chǔ)，是貫徹從嚴(yán)治黨方針的必然要求。要進(jìn)一步健全完善黨員目標(biāo)化管理、黨員聯(lián)系戶和民主評議黨員等措施，注重對黨員的日常管理和過程管理， 一是把推行黨建目標(biāo)責(zé)任制同村民自治相結(jié)合。農(nóng)村黨建目標(biāo)責(zé)任制要把“村民自治”這一主題突出出來，要通過加強(qiáng)黨支部的自身建設(shè)，通過領(lǐng)導(dǎo)村民自治的實踐，使支部在實踐中學(xué)會把黨的正確主張和組織意圖貫穿到村民自治章程、村規(guī)民約和村務(wù)管理規(guī)則之中。堅持黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動的原則，通過建立健全各項制度，規(guī)范兩委和村民的行為，不斷提高黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的制度化、法制化和科學(xué)化水平。 二是把要求黨員發(fā)揮作用與黨員聯(lián)系群眾相結(jié)合。各村都要建立黨員聯(lián)系戶和黨員量化管理制度，對黨員進(jìn)行嚴(yán)格管理，充分發(fā)揮黨員在村級事務(wù)管理的先鋒模范作用。 三是把對黨員日常管理與民主評議黨員結(jié)合起來。黨支部要每年組織兩次民主評議黨員活動，并把評議結(jié)果作為年終評先樹優(yōu)的重要依據(jù)；對民主評議為優(yōu)秀的，要進(jìn)行表彰；對評議為不合格的黨員，按照組織程序進(jìn)行嚴(yán)肅處理。 （四）規(guī)范村民管理，提升自治水平。 堅持教育與管理并重。把對群眾進(jìn)行集體主義、社會主義、愛國主義和法制教育貫穿于推進(jìn)村民自治的始終，引導(dǎo)群眾顧全大局，自覺履行義務(wù)，嚴(yán)格依法辦事。同時，充分發(fā)揮村級“小憲法”的功能，按審議程序依法對《村規(guī)民約》進(jìn)行修訂，充實內(nèi)容，抓好落實，促進(jìn)了村民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)。 （五）規(guī)范集體資產(chǎn)和村級財務(wù)管理。 集體資產(chǎn)和村級財務(wù)是涉及農(nóng)民利益的最敏感的問題，也是村民最關(guān)心的問題，管不好容易造成集體資產(chǎn)的流失，損害群眾的利益，引發(fā)經(jīng)濟(jì)糾紛，造成不穩(wěn)定。對村辦企業(yè)等經(jīng)營項目的承包要普遍實行公開招標(biāo)，村里的一切經(jīng)濟(jì)合同要做到主體合格，內(nèi)容合法，程序完備，手續(xù)齊全。對發(fā)展公益事業(yè)的專項資金，要求遵循減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、量力而行和尊重多數(shù)人意愿的原則，需向農(nóng)民集資的，必須召開村民會以簽名的方式進(jìn)行表決，經(jīng)大多數(shù)的村民同意才能集資；對于發(fā)展公益事業(yè)的專項資金，實行專項管理的辦法，工程結(jié)束后詳細(xì)進(jìn)行公開，消除一些不必要的矛盾。財務(wù)收支實行年初預(yù)算，年終決算，明確規(guī)定重大開支的審批權(quán)限。全面推行民主理財制度，規(guī)范民主理財?shù)某绦�、原則，明確村民主理財小組的職責(zé)。對財務(wù)管理薄弱村實行“雙代管”；加強(qiáng)對村務(wù)、財務(wù)公開的監(jiān)督檢查，在各村設(shè)立村務(wù)公開監(jiān)督舉報箱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要定期對公開情況進(jìn)行一次檢查，杜絕假公開和不公開現(xiàn)象，實現(xiàn)村務(wù)、財務(wù)公開內(nèi)容、程序、時間和監(jiān)督管理的四個統(tǒng)一。 總之，結(jié)合“三級聯(lián)創(chuàng)”活動，逐年加大村級規(guī)范化管理的力度，逐步澄清對村民自治的模糊認(rèn)識，真正從制度上解決支部村委“兩張皮”的問題，全區(qū)村級事務(wù)管理的民主化進(jìn)程必將穩(wěn)步推進(jìn)。（
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