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論政府職能轉變與行政管理轉型
府的本職是實施行政管理，管理社會公共事務。政府管理必須依法行政。行政管理的主要形式就是行政執(zhí)法，包括行政許可、行政處罰、行政征收、行政強制等類型。 本文從貫徹落實《行政許可法》著手，涉及行政許可、行政處罰、行政征收、行政強制等行政執(zhí)法主要類型，并參考了國外行政許可制度和行政管理經驗，重點研究機制和方法的創(chuàng)新，突出行政成本和社會成本控制。 本文以《行政許可法》施行為中點，對該法施行前和施行以來行政管理的情況，進行分析研究，提出轉變管理方式的建議。課題研究的部分內容采用了比較的方法，有時涉及《行政處罰法》、《立法法》。 研究目的：研究《行政許可法》對政府管理的本質要求及相互關系，比較國外行政許可制度和措施，分析以往行政管理存在的問題和貫徹施行《行政許可法》工作存在的問題，以推進政府職能轉變、行政管理轉型，提高行政效能，促進經濟和社會的發(fā)展為目標，從機制上、體制上和方法上，提出建議。 意義及背景闡述 第一，政府實施行政管理的根本目標是控制社會和經濟運行的風險，維護社會、經濟秩序，保障公共利益和公共安全。行政許可、行政處罰、行政征收和行政強制等行政執(zhí)法，是依法行政下政府進行行政管理的主要手段。 第二，計劃經濟體制下，行政許可是傳統(tǒng)行政管理的主要手段之一，政府依靠實施行政許可配置社會和經濟資源，管理社會公共事務，控制風險。長期以來，國內行政許可覆蓋社會和經濟各個領域和角落，存在著設定主體多樣、項目繁多、面廣量大、程序冗長、許可要件和實施程序不透明、操作不規(guī)范等問題，行政成本和社會成本不斷增加，阻礙經濟和社會發(fā)展。 第三，由于以往行政許可的設定和實施，缺乏有效監(jiān)督和對應的責任，行政許可權力化、利益化，成為權力資本、尋租資本、腐敗溫床，而其原本的公益屬性日趨淡化。行政許可主導型的政府行政管理已經逐步背離了本原宗旨，向權力本位型方向發(fā)展，無法適應市場經濟條件下的經濟和社會發(fā)展形勢。 第四，由于長期以來缺乏行政許可的后續(xù)行政監(jiān)督檢查執(zhí)法機制和法定要求，片面強調行政許可，忽視對當事人執(zhí)行許可規(guī)定的情況和履行法定義務，遵守法律規(guī)范情況進行監(jiān)督檢查，因此，設定、實施行政許可，難以達到行政管理的“預測并控制風險，保障公共利益和公共安全”根本目標，實效性削減，現(xiàn)實的結果只能是“為許可而許可”。 第五，隨著我國加入WTO，經濟全球化，市場經濟體系進一步完善，融入國際經濟主流的進程進一步加快，政府行政管理轉型已為大勢所趨，勢在必行。同時，我國法治進程相應加快，2004年3月國務院發(fā)布了《全面推進依法行政的決定》；7月1日《中華人民共和國行政許可法》全面施行；9月19日中共十六屆四中全會作出了執(zhí)政為民，加強執(zhí)政能力建設的決定，標志著政府轉變職能，建設服務型政府，依法行政，加快行政管理轉型，已成為法定義務、政治方針、自身要求，條件已經成熟。本文試從《行政許可法》的實質要義入手，研究政府應該管哪些事，哪些事應該還政于民，如何改進行政管理方式，管好應該管的事。 正 文 一、行政許可法對政府管理的本質要求及相互關系 行政許可制度世界各國廣而有之，但國家進行專項立法的唯中國獨有，成為我國法治進程的里程碑，體現(xiàn)了建設法治政府的決心。《行政許可法》是繼《行政處罰法》、《立法法》之后，又一部制約政府權力，規(guī)范政府行為的行政程序法，由此，我國行政程序法律規(guī)范體系形成，三部法律立法思想和內涵實質一脈相通,核心都是規(guī)范行政行為，而《行政許可法》更是進一步制約了行政權力，明確政府轉變職能的要求，其相對更具科學、先進性，更加深刻、明確，成為行政管理轉型制度化的標志。 雖然《行政許可法》立法調整范圍主要是行政許可制度，但它實際上體現(xiàn)是的行政管理的理念、提出的是行政管理的原則和要求�！缎姓S可法》延伸涵蓋了行政管理體制，明確提出了政府轉變職能，改變行政管理方式的法定導向、原則和具體要求，政府應當成為法治政府，從“家長”轉變?yōu)椤笆匾谷恕�，體現(xiàn)有限、公正、責任、透明、服務的特性。 1、正本清源的要求。從政治角度講，政府應當體現(xiàn)執(zhí)政為民，用權為公。長期以來，由于監(jiān)督和責任的缺位，行政管理權力化、利益化，公權私化，設租尋租，成為權力資本、尋租資本、腐敗溫床，而行政管理原本的公益屬性日趨淡化，行政許可主導型的行政管理已經背離了本原宗旨，向單極強權、利益本位方向發(fā)展�！缎姓S可法》明確要求行政管理必須正本清源，回到本原宗旨和指導思想，明確根本目的，修正行政觀念，樹立科學發(fā)展觀，遵循經濟和社會發(fā)展規(guī)律，有利于發(fā)揮公民、法人或其他組織的積極性、主動性，維護公共利益和社會秩序，促進經濟、社會和生態(tài)環(huán)境協(xié)調發(fā)展，實現(xiàn)科學行政，為公為民。 2、依法用權的要求。從法治角度講，政府必須依法行政，依法用權。一是堅持行政權力只源自法律授權的行政法治原則，政府應當依照法律行使法律授予的職權，政府實施行政管理，法無規(guī)定不得為之，法定事項依法為之，規(guī)范用權；二是“依法”不僅是依照行政實體法規(guī)定的規(guī)范和標準，還要依照行政程序法規(guī)定的程序，用權規(guī)范。以往行政立法對實體規(guī)范規(guī)定較多，管理程序的規(guī)定很少，政府實施行政管理重實體、輕程序。三部法律改變了思路，確立了行政法治原則，《行政許可法》、《行政處罰法》明確了政府管理的具體行政行為的程序和要件，《立法法》則明確了抽象行政行為程序，且《行政許可》由于明確了行政違法的法律責任，其設定法定程序更具嚴肅性和操作性，要求政府必須遵守行政管理的法定實體規(guī)范和法定實施程序，依法行政的要求更高、更明確。 3、有限政府的要求。有限政府是法治進程的必然。長期以來，我國立法實行的政府部門代起草和政府自行立法的機制，對立法行為缺乏制約和規(guī)范。政府可以通過立法，甚至自己制定“紅頭文件”，無限制地設定行政管理事項或范圍，政府自己立法、自己設權、自己執(zhí)行，政府管理的權力和范圍無限，責任和義務有限。一個無所不管的無限政府，必然抑制經濟和社會發(fā)展�！缎姓S可法》以及《行政處罰法》、《立法法》的施行，限制了政府立法權限范圍、行政管理事項和權限的設定范圍，規(guī)范了政府立法行為、規(guī)范了行政管理的事項和職權的設定程序，建立了行政許可評價制度，對行政權力進行制約。按照《行政許可法》的精神，政府應當集中精力管好法律規(guī)定的管理事項，凡管理相對人能夠自主決定、市場競爭機制能夠有效調節(jié)、行業(yè)組織或中介機構能夠自律管理的事務，政府不需要去管理，也不應干預市場行為。 4、責任政府的要求。權利義務對等、權力責任對稱，是法治的基本要求，政府行使權力，實質是履行職責、承擔責任。以往行政立法由于體制原因，注重政府權力、管理相對人義務的設置，而政府的義務、行政法律責任虛化，權力和責任不對稱，體現(xiàn)行政管理單極化、政府本位的思想�！缎姓S可法》的一大突破，就是樹立“權責”觀念，明確了政府的職責和責任，二是違法設定管理權力、行使權力，不依法履行法定監(jiān)管職責，應承擔法律責任；三是違法增加管理相對人義務，應承擔法律責任；一是應當履行許可事項的后續(xù)監(jiān)督檢查職責；四是損害當事人合法權益應承擔賠償責任。同時，一個負責任的政府同時也應當是誠信的政府�！缎姓S可法》為此確立了行政管理社會信賴保護原則，建立了合法生效許可不得撤銷制度，違法許可可撤銷制度、撤銷違法許可和為保護公共利益撤銷許可對合法權益的損害賠償制度和補償制度等。責任政府、誠信政府的建設成為法定剛性要求。 5、陽光政府的要求。陽光政府就是要求政務公開、公開行政、執(zhí)法透明。以往行政管理的實施程序、辦事時限、法定標準和條件、對當事人的要求等要素不公開，政府行政管理披上了神秘的面紗。管理相對人要知曉這些要素，甚至是管理機構的地址、電話，都頗費周折，辦事疲于往返，不堪反復，導致社會成本增加，行政效能低下，監(jiān)督政府行為更是無從談起。2000年起，部分地方政府陸續(xù)自發(fā)推進行政審批制度改革和政務公開，由于觀念和體制方面的原因，未觸及根本。《行政許可法》等三部法律建立了 “公開聽證制度”，政府作出抽象行政行為和重大具體行政行為之前應當依法公開聽證�！缎姓S可法》對行政許可公開的要求，也即對行政管理的要求，則更為具體：政府不得實施未公布法律依據的許可事項，必須通過各種媒介，公開行政許可的事項、依據、數(shù)量、條件和標準、申請和提交材料、辦理時限、辦理地點、許可決定、監(jiān)督檢查記錄，并執(zhí)行“法定權利告知”制度。行政管理要素成為社會公共信息，政務公開和公開行政已成為法定制度。 6、服務型政府的要求。行政管理是政府的本職。所謂服務型政府，就是行政管理轉型，政府改變管理方式，以服務的方式進行管理，并提高服務效率和質量，提供優(yōu)質社會公共產品。計劃經濟體制實行的是以行為許可為主導的行政管理模式，其重事前許可，輕事后監(jiān)管。正是由于缺乏對當事人執(zhí)行被許可事項，履行法定義務的監(jiān)督檢查，且對當事人從事活動是否依法獲準的監(jiān)督檢查不到位，反之又影響了行政許可的嚴肅性。實踐表明，到位到邊的事后監(jiān)管相對于行政許可的事前管理，更具實效。缺乏后續(xù)監(jiān)督檢查執(zhí)法的行政許可主導的行政管理只能是單向、低效的。任何服務必定是雙向性的，良好的服務必定具有便利性。依照《行政許可法》確定的平等、便民、精簡、統(tǒng)一、效能的原則以及事后監(jiān)管制度，行政管理轉型，提供優(yōu)質、高效的公共服務，一是變政府單向管理為政府和社會雙向互動；二是改變以“行政許可主導”為“事后監(jiān)管為主導”；三是按非歧視原則平等對待服務客體；四是自然開發(fā)和公共資源配置，要求采用招標、拍賣等市場競爭方式；五是采用電信、電子數(shù)據交換、數(shù)據電文、互聯(lián)網等高科技手段，推行電子服務；六是整合管理操作程序，相對集中或綜合實施，減少或聯(lián)合、集中程序環(huán)節(jié)，再加全面的政務公開，提高服務的便利性和效能。 二、國外行政許可情況 世界各國非常重視行政許可的制定和實施,把行政許可的制定與實施作為發(fā)展社會、經濟的重要工作來做。美國是世界上實施行政許可最早的國家，歐洲、日本等國大多借鑒美國的行政許可做法，尤其是日本二十多年來在行政許可領域有了長足的發(fā)展，非常值得我們學習、借鑒。 1、行政許可制度。長期以來，日本對公務員的考核偏重了事后評價，如采取行政監(jiān)察、會計審計等事后監(jiān)察措施。但是，由于缺乏良好的事前政策評價機制，政府部門在一些重大問題的決策上出現(xiàn)了錯誤的判斷。如歷經七年并于1993年建成的東京灣大橋，花費了政府經費1兆億元，但后來的車輛通行量很少，與建橋前的預期判斷相差很遠。東京大橋事件證明，對于一些重大事件如果缺乏事前的嚴密論證，可能會出現(xiàn)比較嚴重的判斷失誤，造成政府的重大損失。為了加強監(jiān)督效果，減少損失，在借鑒國外立法的基礎上，日本于2002年4月頒布了《政策評價法》，強化了事前評價制度。所謂事先評價制度，就是事先確定一個目標，然后制定措施為實現(xiàn)此目標努力，這一過程就是政策評價。根據政策評價的要求，部門和公務員制定工作目標和措施應從必要性、效率性和有效性三個方面考慮。有關研究開發(fā)、公共事業(yè)等方面的決策，必須事前作出評價。政策評價必須聽取外部人員的意見，評價結果要公開，并要求反映到預算編制上。評價比較低的，要請專家評議以便進一步明確政策。日本總務省設有行政評價局，負責調查中央機關日常的行政工作，發(fā)現(xiàn)問題進行勸告或者提出建議。 2、電子招標制度。電子招標制度是將包括公共工程在內的政府采購由傳統(tǒng)的張榜公布改為通過政府網絡進行招標，從獲取信息、申請投標到公布竟標結果等都可以在網上完成。這種網絡招標，企業(yè)在自己的辦公室就可以招標，節(jié)省了大量人力、物力，而且有效杜絕一些不公正現(xiàn)象。日本于2001年9月引進了電子招標制度。國大交通省是日本中央政府機構中規(guī)模最大、權限最集中的省廳之一。該省自2001年起在一部分公共建設項目中引進了電子招標，從2004年底起將該省管轄的所有公共工程和咨詢、評估業(yè)務中的約4萬多項目實行電子招標，并將于2010年度前在所有公共工程中采用電子招標。公共工程以外的采購也采用了網絡公布和招標的方法進行。各省廳的采購計劃都是單獨公布目錄、自行進行采購的，并從2000年6月起，改為在政府網頁上統(tǒng)一公布，任何企業(yè)和個人都可以自由檢索。而且，招標資格的標準也統(tǒng)一了。企業(yè)只要通過某一省廳的招標資格審查，就可以在任何時候參加任何一個省廳的招標。 3、許可制度改革。日本和歐美一樣雖沒有專門的許可法，但是現(xiàn)行的法律和政令中規(guī)定了許多許可的內容。根據日本總務廳發(fā)表的《1999年規(guī)制緩和自律書》的統(tǒng)計，中央所管的許可大約有11000項，其中法律規(guī)定的約有8100項，政令規(guī)定的約有400項，府省令、規(guī)則規(guī)定的約有2200項，其他約有380項。行政許可的目的是國家根據經濟和社會發(fā)展的要求，通過對公民和企業(yè)的活動進行干預，防止自由放任給社會和公民帶來不利影響。但是，隨著經濟的發(fā)展和社會的變化，一些行政許可失去了實際意義，成為阻礙資源有效分配和經濟發(fā)展的障礙,削弱了經濟和社會的活力。為此，20世紀90年代以來，日本開始進行改革，著手對行政許可進行清理。改革主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是盡量減少為經濟目的設立的行政許可，將為社會目的而設立的許可控制在必要的和最小的范圍內；二是由事前許可型向事后許可型轉變，由免許制向許可制過渡；三是許可的內容和審查標準應當明確、具體，能夠量化的盡可能量化，減少自動裁量的因素，簡化審批程序，縮短審批時間；四是改進許可的審批方法，充分發(fā)揮民間機構的作用。在強化企業(yè)自主檢查、自我約束機制的同時，對確需政府檢查的，在具體實施時也要充分發(fā)揮民間檢查機構的作用；五是改革資格制度。對各種資格制度進行清理，取消不必要的資格，同時對新設的資格要審查、把關。日本通過改革行政許可制度，取得了很大的成績，國內消費和投資增加，日本經濟發(fā)展也因此得到了一定促進。 我國借鑒歐美，尤其是日本行政許可的經驗做法，針對我國行政許可的情況，經過一段時間的艱難探索，進行了大膽的創(chuàng)新，頒布了《中華人民共和國行政許可法》。行政許可法的頒布實施，無異于中國政府的一場“自我革命”。不但直接改變著行政管理者的理念，改變現(xiàn)有的管理模式，而且也改善著管理者與被管理者的關系。行政許可法的頒布和實施，為依法行政建設法制社會、責任政府提供了有力的法律依據，使我國的行政許可發(fā)生了根本性轉變。 三、存在的問題和困擾 目前，國家和地方貫徹實施《行政許可法》工作已經深入開展，《行政許可法》的學習、宣傳力度加大，各級法規(guī)文件清理，行政許可、行政管理事項的清理，整合規(guī)范工作程序等工作初步完成，政務公開、加強事后監(jiān)管，配套制度建設等工作取得一定成效，同時，也存在一些問題和困擾，因而，貫徹落實《行政許可法》的要義，政府行政管理轉型依然任重道遠： 1、思想觀念問題是行政管理轉型的障礙 一是從管理者的角度看。主要表現(xiàn)為貫徹《行政許可法》，加速行政管理轉型的主動性不強，思想觀念的轉變跟不上市場經濟和民主法治建設形勢發(fā)展。長期傳統(tǒng)計劃經濟體制下形成的意識是：政府強制、本位型管理，權力無限，責任有限。這樣的意識主導的“管理就是審批，審批就是權力”的觀念仍然存在，把許可和監(jiān)管作為權力、地位、利益的來源，權威的象征，甚至是尋租的資本，思想上不愿放棄行政許可權力，因此不可能真正從轉變職能，以民為本、執(zhí)政為民、責任政府、行政服務、依法行政的高度，認識貫徹《行政許可法》，行政管理轉型的實質和意義，表現(xiàn)出推一下、動一下的被動應付。 二是從管理相對人角度看。一部分市場主體仍然留念政府行政許可的管理方式，并不從根本上支持《行政許可法》的貫徹、行政管理的轉型，因為，利用其與許可部門、經辦人員的長期交往所形成的良好、固定的人際關系、利益鏈條，獲取許可的難度小、比例高的“優(yōu)勢”，可以達到壓制、排擠競爭對手，最大限度地獲取市場份額，保障自身利益的目的。 2、行政權力的監(jiān)督和制約機制不健全 一是內部監(jiān)督制約機制。目前，雖然政務公開已制度化、經�；�，但公開的主要是行政許可和管理的依據、條件、申請材料、申請材料、時限等，而政府內部相對封閉運行，社會外部監(jiān)督條件不完備。同時，政府自身的內部監(jiān)督、制約機制尚未健全，行政許可和管理工作自受理到決定，內部運行流程中各環(huán)節(jié)及崗位設置大多為“串聯(lián)式”，而非“并聯(lián)式”，難以相互監(jiān)督、制約，特別是當行政許可和管理存在自由裁量空間和變量的，腐敗違法行為就有機可乘。 二是外部監(jiān)督的實效性。受“官官相護”、“屈死不告官”等傳統(tǒng)觀念影響，以及非獨立司法制度、司法效能存在的問題影響，行政管理相對人，特別是長期進行市場經營的一些企業(yè)、組織，為了避免訴累及招致今后的阻礙，與政府部門、經辦人員能長期友好相處，以期獲得各種長期“便利”，“以和為上”、“和氣生財”，而不愿或不敢對行政違法行為提出復議、行政訴訟，放棄監(jiān)督的權力，也使行政行為的司法監(jiān)督不到位。 3、貫徹《行政許可法》工作中存在的問題。 一是執(zhí)行《行政許可法》還未完全到位。已被公布取消的行政許可事項還在實施審查的現(xiàn)象仍然存在；有些本屬行政管理的事項如備案等卻按許可方式實施；有些行政管理事項，在形式上未明文設許可，在實際操作中時有增設許可事項、許可條件、前置審核或將管理要求與法定許可事項掛鉤，加以前置的現(xiàn)象，“只做不說”，有的甚至已墨守成規(guī)。 二是行政許可事項按法定程序規(guī)范操作還沒完全到位。由于時間等多方面的原因，有的許可事項未按許可法的規(guī)定作出書面決定、送達申請人等法定程序操作。 三是行政管理的行為習慣延續(xù)性。由于以往行政許可方式的管理成本和難度低于事后監(jiān)督方式的管理，因此，一些行政管理部門和人員長期依賴并習慣于行政許可方式進行執(zhí)法管理，并將“審批”與“管理”等同起來，而行政許可事項一旦被取消后，顯得茫然不知所措，對于行政管理轉型，事后監(jiān)督方式缺乏超前研究，使后續(xù)監(jiān)管措施滯后。 四是法定行政許可依據的修訂滯后�！缎姓S可法》規(guī)定，法律、法規(guī)設定行政許可應當明確許可條件、程序、申請材料等要求。而目前，有的設定行政許可的法律、法規(guī)，未規(guī)定許可條件、程序、申請材料，或者作原則規(guī)定，而且修訂工作滯后，一方面增加了行政許可依法實施的操作難度，另一方面給以細化為由，增加許可條件、材料、程序環(huán)節(jié)，留下了缺口。 五是部門規(guī)范性文件制定需監(jiān)督規(guī)范。有的政府部門制定規(guī)范性文件仍有設定或變相設定行政許可事項、條件、材料、程序環(huán)節(jié)，以及增加管理相對人義務的現(xiàn)象，且時有變化調整，隨意性較大。這些規(guī)范性文件的制定基本上未按照規(guī)范程序進行，未經法制機構審核和組織的論證。此外規(guī)范性文件的備案審查制度也存在缺陷，對違法的文件監(jiān)督審查和處理糾正不嚴格、不到位。 六是關聯(lián)性行政許可事項的“并聯(lián)實施”難度較大。根據行政許可法規(guī)定，地方政府應創(chuàng)造條件，實行關聯(lián)性行政許可事項聯(lián)合審批或綜合、集中辦理。目前，有的地方、系統(tǒng)初步實行了行政許可申請集中受理、集中回復，但仍不完全到位，同時，由于部門權力、利益本位意識的影響，有關行政許可的實施機關對于聯(lián)合審批或綜合、集中辦理并不積極，這項制度的推行難度較大。 七是行政過錯責任的追究不到位。一些地方政府先后制定出臺了“行政過錯責任追究制度”，違法或過錯行為模式及責任追究的方式、種類和幅度均有較明確的規(guī)定，但因種種原因，執(zhí)行情況并不理想，行政許可、執(zhí)法監(jiān)管中的違法行為或過錯行為得不到及時、有效得追究，權力與責任不對稱。 4、管理體制上的問題和困擾 一是“誰許可、誰監(jiān)督”的原則和相對集中處罰權的矛盾。目前，各地實行的相對集中行政處罰權，一支隊伍綜合執(zhí)法的機制，在提高執(zhí)法效能等方面發(fā)揮了重要作用。根據《行政許可法》的規(guī)定和精神，實施行政許可的機關應履行監(jiān)督檢查的職責，包括未經許可的活動和行政許可的內容執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。兩者如何協(xié)調需要深入研究，特別是出現(xiàn)違法行為危害不大可以采取補辦許可手續(xù)等補救措施的情況下。 二是受理、初審的合法性與組織原則的矛盾�！缎姓S可法》規(guī)定，行政許可的委托實施和受理初審要有規(guī)章以上法律依據。有的行政許可事項，上級部門要求或委托下級機關受理、初審管理事項的申請，但又沒有法定依據規(guī)定，而根據“下級服從上級”的組織原則，下級部門又不得不辦理。 三是法定行政征收與行政許可保障的矛盾。目前，一些法定行政征收缺乏相應的法定行政強制措施加以保障，以往實際操作上可以通過與行政許可掛鉤，作為許可要件審查把關，加以保障，但即便如此，管理相對人欠費、逃費現(xiàn)象仍比較嚴重，難以按標準足額征收。按照《行政許可法》要求，實施行政許可不得收費（法定除外），行政征收因以往的保障措施不合法，不得繼續(xù)采取，將更加難以保障。 四是硬件保障不足與執(zhí)法職責任務的矛盾。以往很多行政機關依靠關聯(lián)收費保障行政許可實施和監(jiān)管執(zhí)法工作。行政許可法施行后，行政機關實施行政許可不得收費，同時監(jiān)管執(zhí)法的職責大增，現(xiàn)有行政經費、執(zhí)法人員已難以應對行政許可和監(jiān)管執(zhí)法任務要求，而另一方面，地方政府公共財政體系尚未建立，經費和人員又未相應增加，行政許可實施和監(jiān)管執(zhí)法的硬件保障不足。 四、貫徹行政許可法，推進行政管理轉型的思考和建議 針對行政管理、行政執(zhí)法以及貫徹《行政許可法》工作存在的問題，我們研究提出5點建議，旨在推進政府職能轉變、行政管理轉型，加強法治保障，提高行政管理效能。 1、樹立“責任、權力”共同體的意識。 &n
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