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一種可能選擇的制度安排
中共中央正式頒布實(shí)施《關(guān)于建立健全懲治和預(yù)防腐敗實(shí)施綱要》，既表明高層塑造廉潔政府的迫切，也反映出一個(gè)體制轉(zhuǎn)型國(guó)家，要在政府主導(dǎo)下建設(shè)一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，政府廉潔使命的繁重。 經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的廉政問題 所謂繁重，是指在體制轉(zhuǎn)型國(guó)家，政府與經(jīng)濟(jì)不得不保持某種聯(lián)系，這種聯(lián)系來得要比發(fā)達(dá)國(guó)家緊密。25年前，每個(gè)人每月吃多少糧食，穿多少衣服，都是國(guó)家計(jì)劃的。從那個(gè)時(shí)代脫身，搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，也就是逐漸由個(gè)人、企業(yè)來解決自己的需求問題，自發(fā)的通過交易，形成前后左右相互需求的關(guān)系，是一個(gè)我們稱之為市場(chǎng)發(fā)育的過程。因?yàn)槲覀冊(cè)谶@之前被計(jì)劃慣了，突然要人自理需求，并不是件容易的事。于是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就先由政府主導(dǎo)，比如改革之初，多生產(chǎn)的糧食鋼材等等，你可以自己決定賣給誰賣多少錢，但前提是你得現(xiàn)把政府要的交了，政府好拿去給暫時(shí)付不起市場(chǎng)價(jià)格的個(gè)人和企業(yè)。在人與人、企業(yè)和企業(yè)還沒拉上相互需要的關(guān)系時(shí)，即市場(chǎng)還在發(fā)育過程時(shí)，政府為這些交易主體的成長(zhǎng)提供著穩(wěn)定的交易環(huán)境，保持著發(fā)展與穩(wěn)定的均衡。事實(shí)證明這是我國(guó)代價(jià)最低的市場(chǎng)化道路。這一點(diǎn)，不僅與前蘇聯(lián)改革的對(duì)比中已得到證明，而且我國(guó)年均9％的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡也給予了充分的證明。 但是，在經(jīng)濟(jì)學(xué)眼里，并沒有全是收益沒有代價(jià)的免費(fèi)午餐。政府與經(jīng)濟(jì)較為密切關(guān)系，又使我國(guó)的廉政建設(shè)任務(wù)相當(dāng)繁重。在市場(chǎng)秩序由于市場(chǎng)發(fā)育程度不高而沒有形成時(shí)，許多不該由政府維持的秩序依然需要政府來維持。我們不能指望每個(gè)維持秩序的官吏都是圣人，都盡心維持秩序而不干點(diǎn)別的事情。再說，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)除了留下貧窮外，它還留下原來用來管制經(jīng)濟(jì)的過多官吏。一定約束條件下，官可以靠政績(jī)晉升來約束他們對(duì)經(jīng)濟(jì)的非分之想，而吏的晉升機(jī)會(huì)較少，吏跟官的最大化目標(biāo)顯然不同。因此。制度安排在建設(shè)廉潔政府時(shí)就顯得尤其重要。在一個(gè)情況千差萬別的大國(guó)，中央政府總結(jié)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)因缺少激勵(lì)、信息費(fèi)用過高而失敗的教訓(xùn)，選擇了財(cái)政包干分成制度，給信息相對(duì)充分的地方政府相應(yīng)的財(cái)權(quán)事權(quán)以激勵(lì)，不僅改革和發(fā)展更加遵循客觀規(guī)律，建設(shè)廉潔政府也更有的放矢。 2002年，我應(yīng)邀在中央黨校講課，談“政府價(jià)格”。內(nèi)容就是我?guī)嗽谡憬觥度侵抻^察》電視節(jié)目時(shí)的觀察。通過比較，我發(fā)現(xiàn)財(cái)政包干分成制度導(dǎo)致的地方政府競(jìng)爭(zhēng)，客觀上促使了各地政府紛紛降低自己的“價(jià)格”，注意廉政建設(shè)，以吸引投資發(fā)展經(jīng)濟(jì)。據(jù)說有中央領(lǐng)導(dǎo)接受我的看法，當(dāng)年他去內(nèi)蒙視察工作時(shí)就叮囑當(dāng)?shù)攸h政官員，開發(fā)西部不要僅伸手向中央要錢，重要的是要讓政府自己便宜下來。 但是，我也注意到，即使是在同樣的制度安排下，各地政府廉潔卻呈現(xiàn)出較大差異。事情何以如此？ 浙江廉潔政府的激勵(lì)何來 2004年，為《創(chuàng)新政府》電視節(jié)目我又去浙江。跟當(dāng)?shù)貙＜易労蛯?shí)地調(diào)查的判斷是，那里的政府恐怕是全國(guó)相對(duì)較廉潔和便宜的政府。在一個(gè)資源相對(duì)貧瘠，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的地方，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)持續(xù)領(lǐng)先全國(guó)平均速度的就是證明。我們很難相信，一個(gè)不廉潔的政府，價(jià)格很貴的政府會(huì)創(chuàng)造那樣的經(jīng)濟(jì)奇跡。問題是，什么樣的激勵(lì)使浙江上上下下政府選擇了降低自己價(jià)格，注意政府廉潔的呢？經(jīng)濟(jì)學(xué)研究人的行為選擇，政府也是人，人總是趨利避害的，那是什么約束條件讓浙江的大大小小政府覺得降低自己“價(jià)格”――廉政，是不錯(cuò)的選擇呢？ 浙江改革開放前，由于是海防前線，自然資源相對(duì)匱乏，國(guó)家自然在那里沒有多大投資，國(guó)有企業(yè)和與之相聯(lián)系的制度和官員也相對(duì)較少。地方包干，地方政府要發(fā)送“GDP”政績(jī)信號(hào)，要讓自己手里多些錢花，只好靠民間私人商業(yè)經(jīng)濟(jì)來發(fā)育市場(chǎng)（浙江一些學(xué)者至今困惑，為什么重視市場(chǎng)的浙江，農(nóng)村的土地承包相對(duì)要比全國(guó)其他地區(qū)來得要晚許多。我猜，浙江人多地少這個(gè)局限，讓當(dāng)?shù)卣X得農(nóng)村改革并不能他們的“GDP”最大化）�？堪l(fā)展私營(yíng)經(jīng)濟(jì)來發(fā)送“GDP”政績(jī)信號(hào)，讓當(dāng)?shù)刎?cái)政寬裕，就要降低這種交易主體的創(chuàng)業(yè)成本，就需要降低政府的“價(jià)格”。于是，我們見到了政府當(dāng)初給私人經(jīng)濟(jì)帶上集體紅帽子，以節(jié)約他們交易費(fèi)用；后來又見到了浙江金華在全國(guó)首創(chuàng)的政府辦事大廳，瑞安的“鋸柜新政”，以及一個(gè)農(nóng)民竟然可以因?yàn)榈咎锢镳B(yǎng)魚的水不合格而起訴環(huán)保局的故事。政府降低自己的價(jià)格，大大節(jié)約了新的交易主體產(chǎn)生以及創(chuàng)業(yè)的交易費(fèi)用。有人創(chuàng)業(yè)便有人就業(yè)，便有更多的相互依賴的市場(chǎng)需求，便有了更多的收入和購買，自然也有了更多的“GDP”和地方財(cái)政收入。與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)有這樣聯(lián)系的地方政府，自然有了激勵(lì)來降低政府價(jià)格，抑制官員貪污，以及建設(shè)廉潔政府；而且，也有這樣做的信息。 我不是說，浙江的官吏就完全沒有腐敗。但由于在財(cái)政包干分成制度與剩余索取權(quán)清晰的交易主體的這種關(guān)系和組合，可能是浙江官吏較少貪污，成了中國(guó)相對(duì)最廉潔便宜政府的重要原因。 外商為何從廣東遷徙 從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，政府廉潔，政府“價(jià)格”低 ，是會(huì)大大節(jié)約市場(chǎng)發(fā)育和運(yùn)行費(fèi)用的。但是，經(jīng)濟(jì)學(xué)也講約束條件，各地交易主體不同，各地政府對(duì)廉潔的選擇就有差異。廣東的約束就與浙江不同。 由于市場(chǎng)的空間成本，港澳臺(tái)這種交易主體的投資，最初大都選擇了這里。廣東政府主要是依靠這種交易主體來發(fā)育市場(chǎng)的。 由于這類交易主體來自經(jīng)濟(jì)遠(yuǎn)較中國(guó)發(fā)達(dá)的地區(qū)，對(duì)主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的政府的價(jià)格高低，沒有浙江的交易主體那么敏感，再說改革開放初期，即使在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中發(fā)生的官吏的索賄貪污，在港澳臺(tái)這種交易主體看來也是毛毛雨，也相對(duì)便宜，不是多大的成本，所以依然有較快的市場(chǎng)發(fā)育，人和人繁衍出越來越多的相互需求關(guān)系。 但從2002年開始的，許多日本以及港臺(tái)企業(yè)從珠三角遷徙到長(zhǎng)三角的情況可以看出，廣東對(duì)降低政府價(jià)格的激勵(lì)沒有浙江來得大。日本產(chǎn)經(jīng)新聞對(duì)此所作的一個(gè)詳細(xì)調(diào)查表明，這種遷徙除了勞動(dòng)等要素的價(jià)格原因外，抱怨廣東“桌子下面的費(fèi)用越來越高”，是其有新的行為選擇的重要原因。但是，由于這類交易主體畢竟是有剩余索取權(quán)的企業(yè)，行賄畢竟有個(gè)局限，沒有剩余的交易不做，因此，這個(gè)地方的人和人相互需求的市場(chǎng)關(guān)系依然在擴(kuò)展，經(jīng)濟(jì)還在增長(zhǎng)，有變化的只是速度。 東北一些地方為何官吏成批倒下 在東北和西部地區(qū)，在財(cái)政包干的制度安排下，路徑依賴使當(dāng)?shù)卣顾麄兏嗟倪x擇了國(guó)有企業(yè)。依靠這類企業(yè)做大“GDP”，只好給他們身上堆放更多的非市場(chǎng)定價(jià)的資源，比如財(cái)政補(bǔ)貼、貸款、上市圈錢等等，結(jié)果使那里的人和人之間相互需求的市場(chǎng)關(guān)系發(fā)展緩慢。 由于許多非市場(chǎng)的資源配置權(quán)在當(dāng)?shù)卣髽I(yè)要靠跟政府官員的關(guān)系才能獲取，于是這些企業(yè)就通過贈(zèng)送股票、與政府官員親屬做生意等五花八門的手段來行賄。而且，由于這類企業(yè)都是剩余索取權(quán)不清晰的企業(yè)（至今也難以解決），行賄也缺少節(jié)制，以致在越來越多官員被俘虜?shù)耐瑫r(shí)，市場(chǎng)發(fā)育的成本也越來越高，使市場(chǎng)真正需要的交易主體難以分娩和擴(kuò)展。人們不難注意到，不少倒下的官吏大多跟企業(yè)股票有關(guān)系，而在前些年企業(yè)上市都是有指標(biāo)有管制的分配，股票就是一種非市場(chǎng)配置的資源。 地方包干帶來的地方競(jìng)爭(zhēng)，又使創(chuàng)業(yè)需求流向創(chuàng)業(yè)成本較低的地方，馬太效應(yīng)出現(xiàn)了，政府越貴越窮，越窮政府越貴。一些政府價(jià)格高的地方，干脆放棄了沒有希望的競(jìng)爭(zhēng)——在這樣約束條件下的最大化就是選擇貪污和尋租。東北一些地方，一個(gè)城市從上到下就有上百官員倒下，說明的就是，在競(jìng)爭(zhēng)取勝無望的情況下，官吏是如何行為選擇的。 東北由于國(guó)企密集，不廉潔官吏的數(shù)量相對(duì)多些，當(dāng)然是一個(gè)極端的例子。但是，我們?cè)趪?guó)企不少的中西部地區(qū)，與浙江、廣東比，建設(shè)廉潔政府的工作還是相對(duì)繁重許多。比如，這些年地處交通樞紐武漢的落后，被媒體夸張為“中部塌陷”，但不能說跟政府價(jià)格和官吏行為沒有關(guān)系。我兩年前到江西講課，當(dāng)?shù)匾晃唤淌诮o我說他想寫文章，認(rèn)為當(dāng)?shù)夭惋嫹⻊?wù)業(yè)占GDP 的比例較大不好。我說守本分的經(jīng)濟(jì)學(xué)恐怕要分析假說的是，當(dāng)?shù)厝藶槭裁催x擇吃喝比發(fā)達(dá)地區(qū)還來得厲害。后來湖南朱錫慶教授也說他那里的人也愛吃喝。我說，一個(gè)假設(shè)是官吏對(duì)創(chuàng)業(yè)需求的管制繁瑣，辦事情總得拉關(guān)系，于是就先投資吃喝。雖然吃喝是代價(jià)，但辦成事的好處總要來得大些，否則選擇吃喝的投資就會(huì)變小。但是，這有害于生產(chǎn)性的投資創(chuàng)業(yè)活動(dòng)。前些年由于空間距離去內(nèi)地的投資少，本地的私人投資大都根據(jù)比較優(yōu)勢(shì)選擇密集勞動(dòng)，賺點(diǎn)汗水錢，利潤(rùn)薄。政府貴了，就可能使許多創(chuàng)業(yè)活動(dòng)不發(fā)生了。從這個(gè)角度可以多少幫助我們理解發(fā)達(dá)與不發(fā)達(dá)地區(qū)差異形成的原因。 山西與山東等地的差異何在 政府對(duì)降低自己價(jià)格缺乏激勵(lì)，還有些特殊的例子。一些有壟斷資源的地方，東西不愁賣，政府就靠它來發(fā)送“GDP”的政績(jī)信號(hào)，無需更多操心約束官吏，降低市場(chǎng)的發(fā)育成本。前些年，并不以報(bào)道山西為己任的中央電視臺(tái)“焦點(diǎn)訪談”在一周之內(nèi)就兩次報(bào)道山西警察上路斂財(cái)，說明的就是這個(gè)情況（參見拙文2002年12月《中國(guó)新聞周刊》）。現(xiàn)在能源緊缺，山西很好過，“GDP”也好看，但這是依賴其他地方市場(chǎng)發(fā)育良好的結(jié)果。上世紀(jì)末，能源大省的山西，人均可支配收入掉到全國(guó)最后引起當(dāng)局震驚�，F(xiàn)在主要靠煤炭過上好日子的山西，不知道對(duì)政府的價(jià)格，對(duì)降低市場(chǎng)發(fā)育的成本有沒有新的體會(huì)。 而在商品愁賣的、“GDP”主要靠市場(chǎng)交易才能做大的地區(qū)，對(duì)官吏約束就有很大不同。我注意到就在山西警察上路斂財(cái)?shù)男侣勁稌r(shí)，山東政府卻是發(fā)文講話嚴(yán)禁權(quán)力部門上路罰款。那里的高官教育官吏的理由很簡(jiǎn)單，一輛在山東高速公路行駛的外地貨車會(huì)給山東帶來數(shù)百元的需求。我也注意到，山東的海爾、海信等家電產(chǎn)品都是要通過全國(guó)市場(chǎng)才能掙到錢，給當(dāng)?shù)貏?chuàng)造“GDP”的。而這主要靠市場(chǎng)交易來獲益的經(jīng)濟(jì)，才使在財(cái)政包干下需要做大地方經(jīng)濟(jì)的政府，有激勵(lì)有信息來約束官吏和改善交易環(huán)境。 商品流通中“政府價(jià)格”與經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的關(guān)系，陜西政府大概也是意識(shí)到了的。2002年我到西安參加當(dāng)年的中國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)年會(huì)�；貋碓谙剃枡C(jī)場(chǎng)候機(jī)看當(dāng)天的《華商報(bào)》，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)卣�，即日起�?dāng)?shù)鼐觳坏靡匀魏卫碛蓪?duì)外地車輛罰款，只準(zhǔn)口頭教育，動(dòng)口不動(dòng)手。 一點(diǎn)猜想 情況大致表明，地方財(cái)政包干分成制度的廉政效果，在民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方較為明顯。這是需要思考的現(xiàn)象。 目前，我國(guó)還有幾億農(nóng)民在市場(chǎng)邊緣徘徊；再說，和諧理性社會(huì)并不是僅僅有了人和人、企業(yè)與企業(yè)相互需求的經(jīng)濟(jì)關(guān)系就能成就，還需要相應(yīng)的文化來維系和粘連。因此可以預(yù)見，在我們這個(gè)大國(guó)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與政府較密切關(guān)系可能還將保持相當(dāng)時(shí)間。 這個(gè)背景可能也意味著：我們建設(shè)更廉潔的政府和更便宜的政府，地方財(cái)政包干分成制度，還需要與經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步市場(chǎng)化相組合、匹配，與更多的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和新的剩余索取權(quán)清晰的市場(chǎng)交易主體相組合匹配。產(chǎn)權(quán)清晰的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在不長(zhǎng)的時(shí)間里就創(chuàng)造了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的半壁河山，我國(guó)國(guó)際市場(chǎng)得手，一多半是產(chǎn)權(quán)清晰的企業(yè)開拓出來的；這個(gè)事實(shí)說明，不僅是他們創(chuàng)造了中國(guó)改革發(fā)展的奇跡，他們可能還為我國(guó)塑造廉潔政府貢獻(xiàn)力量。 諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主科斯，多年前對(duì)中國(guó)去的一位訪問學(xué)者解釋了中國(guó)的奇跡：“共產(chǎn)黨加產(chǎn)權(quán)”。至今想來，你不能不感慨高人的湛深。一種可能選擇的制度安排一文由www.gymyzhishaji.com搜集整理，版權(quán)歸作者所有,轉(zhuǎn)載請(qǐng)注明出處!
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