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淺議失地農民合法權益保護過程中存在問題及完善建議
淺議失地農民合法權益保護過程中存在問題及完善建議
劉黎明
伴隨著中國城鎮(zhèn)化建設進程的加快，越來越多的土地特別是城市郊區(qū)的土地被政府征用。同時，各地村民自治組織違法收回、調整農民承包的土地的情況也時有發(fā)生。農民失去賴以生存的土地后，基本生活也就失去了保障。筆者撰寫本文旨在借鑒辦案實踐的基礎上對失地農民的合法權益保障問題進行探討，從法律保障的角度對失地農民的合法權益提出一些淺薄的建議，以期從制度上完善失地農民合法權益的保障措施。
一、我國失地農民權益受損現(xiàn)狀
首先，土地征收范圍過于寬泛�！稇椃ā�、《土地管理法》立法上的紕漏無形中為某些利益群體創(chuàng)造了可以施展并且逃避法律責任的空間。此外，當前我國還缺乏界定土地征收公共利益糾紛的專門裁判機構。一般是由政府許可任何單位和個人為非公共利益進行土地征收，同時，法律又賦予政府對土地征收行為是否合乎公共利益的裁判權。政府身兼二職，先行體制又缺乏必要的監(jiān)督和制約，某種程度上會影響到對失地農民合法權益的保護。同時土地補償機制不合理。土地征收補償機制關系到失地農民的切身利益，也是土地征收工作能否順利進行的關鍵。我國現(xiàn)行的土地征收仍依據2004年國土資源部頒布的《關于完善征地補償安置制度的指導意見》設定的補償標準，補償費用明顯偏低。 近年來經濟發(fā)展，物價急劇上漲，土地市場價格也是一翻再翻，況且低標準的補償費用落實到失地農民的手里也是難之又難，致使失地農民權益受損。此外，土地補償方式的單一化，某種程度上也威脅到失地農民的合法權益。加之土地產權制度不健全。也影響到法律賦予農民的土地承包權益。土地征收程序不完善。直接關系到土地征收工作能否順利進展及土地征收結果的公正性。我國關于土地征收程序的法律制度并不完備，其亦未對土地征收程序、土地征收涉及主體的權利、義務做出明確規(guī)定。這些無疑影響到土地征收程序的規(guī)范化和公正性，侵犯了失地農民在土地征收過程中的知情權與參與權。此外，我國被征地農民的救濟機制不健全，失地農民權益受損。受我國城鄉(xiāng)分割的二元經濟體制的影響，農村社會保障卻尚未進入立法階段，法律基礎欠缺。同時有些地方政府通過出臺效力較低的規(guī)章、條例對失地農民的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險方面規(guī)定，其并不能全面保障失地農民合法權益，我國也尚未設立有關失地農民的法律援助制度，農村社會保障的內容涵蓋面也遠低于城市。
二、失地農民合法權益保護中存在的問題
�。ㄒ唬┩恋卣饔醚a償標準過低，且人民法院不能審查�，F(xiàn)行的征地補償標準偏低，依據的補償標準是按土地的年產值來計算補償金額，但有的地方不是按當?shù)氐那叭甑钠骄戤a值，而是按平均年產值來計算補償金額，從而造成農民的利益受損。其次，在補償?shù)倪^程中未考慮到失地農民在未來的承包期內土地產生的潛在經濟效益和未來收益。再次，政府在制定征地補償標準未考慮物價上漲的因素，補償標準未得到及時調整。對征地補償所適用的標準也不相同。而且有些地方以土地作為招商引資的條件，以犧牲農民的利益為代價，降低征地補償標準。這足以反映了農民對過低補償標準的質疑。
�。ǘ┺r村集體經濟組織成員資格的認定在立法上空白。最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋并未規(guī)定具體的標準，這給人民法院受理這類案件帶來了一定的難度。特別是對于因婚姻關系戶口遷入本村的外來人員是否享有村民資格，由于各地的村規(guī)民約規(guī)定不同，人民法院很難認定。與此同時村民待遇屬于村民自治的范疇，司法權不宜審查。而在實踐中，土地征收補償費往往以村民待遇的形式由農村集體經濟組織逐年向本村村民發(fā)放。在發(fā)放中因分配方案實行差別待遇或不予發(fā)放，按最高法院司法解釋的規(guī)定，有資格的人請求支付相應份額時，應當受理并應支持。對土地征收補償費的發(fā)放問題，若大多數(shù)村民認為應當分配而未分配或不應分配而分配時協(xié)商不成向人民法院起訴，人民法院對這類案件不能受理，導致失地農民的合法權益受到侵害時人民法院不能提供司法救濟。
�。ㄈ┩恋匮a償費的分配、管理和經營缺乏監(jiān)督機制。按照我國土地管理法實施條例的規(guī)定土地補償費歸農村集體經濟組織所有。根據該規(guī)定，土地補償費既不歸農戶所有，也不歸作為土地經營者的村委會或村小組所有，而是應當歸該組織中所有具有成員資格的人所有。在農村集體經濟組織經營和管理土地補償費的過程中透明度不高。
�。ㄋ模┰诔邪趦冗`法收回承包地。農戶代表人與村民委員會簽訂的土地承包經營合同一般都約定了承包期限、承包方和發(fā)包方的權利、義務，該合同應當受合同法、民法通則和土地管理法及實施細則的調整。村民委員會或村民小組在承包期內擅自收回承包地，作為發(fā)包方應當承擔法律責任。但是絕大多數(shù)外嫁女的土地被收回�！掇r村土地承包法》規(guī)定，婦女結婚，在新居地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地；婦女離婚或喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地。而村民委員會或村民小組為了解決人地緊張關系制定村規(guī)民約，規(guī)定本集體經濟組織內的婦女出嫁后，承包地一律由村委會或村民小組收回，重新發(fā)包，而不論外嫁女在新居地是否取得承包地。外嫁女的土地被違法收回，喪失了土地的承包經營權，生存權受到了嚴重威脅。同時一些村委會承包期內違法調整土地。并未嚴格遵守法定的程序，且在調整土地后未及時地變更土地承包合同的內容并及時備案，從而造成承包方與發(fā)包方發(fā)生糾紛后，不能依據土地承包合同的規(guī)定保護自己的合法權益。另外，由于大多數(shù)農村集體經濟組織并未保留預留地或機動地，在調整土地時，只能收回其他集體經濟組織成員承包的土地，從而侵犯了承包人的合法權益。更有甚者村規(guī)民約違法規(guī)定關于土地承包的問題。農村集體經濟組織依照憲法和村委會組織法的規(guī)定實行村民自治，可以制定村規(guī)民約。但是村規(guī)民約不能違反法律、行政法規(guī)的禁止性規(guī)定，否則不能生效。一些村民委員會在制定村規(guī)民約時未依據土地管理法及實施條例的規(guī)定，村規(guī)民約中關于土地管理的規(guī)定違法從而侵犯了一些村民的合法權益。
出現(xiàn)以上問題究其原因主要是
1、土地權屬主體欠明晰。我國憲法、土地管理法以及物權法等多部法律都明確規(guī)定農村的土地歸農民集體所有。對農村土地的征收是一種公權割讓私權，引起土地產權永久性變更的重大行政行為但實際操作中土地權屬的主體并不那樣容易把握。而且現(xiàn)實中只存在農村集體經濟組織，農村集體客觀上并不存在。法律上關于農村土地所有權歸屬主體的規(guī)定并不明晰，造成了征地過程中農民集體的土地所有權在法律上和實際上相背離的結果。
2、征地法律制度欠規(guī)范。我國《憲法》也明確了國家對土地依法征收或者征用都須出于公共利益�！段餀喾ā穼Υ艘�(guī)定又進行了進一步的規(guī)定，但是仍然沒有對"公共利益"作明確規(guī)定。甚至在我國法律體系中，與征地有關的部門法也沒有任何一部法律對"公共利益"作出一個統(tǒng)一的界定標準。征地行為只被限定以"公共利益"為中心展開，而缺乏具體范疇的界定。導致征地權濫用、違法違規(guī)征地等種種不法行為。而征地活動是土地使用權的轉移的過程，因而也就涉及到不同主體的經濟利益。征地補償是用來調節(jié)征地方與被征地方利益關系的一個主要經濟手段，補償數(shù)額的高低、補償費如何分配等問題直接影響到這種調節(jié)的實際效果。而我國現(xiàn)有法律制度關于征地補償方式和補償分配層次的規(guī)定仍然存在不完善之處。
3、缺少專門的立法保障。有關部門對農村和城郊的土地被征收的力度不斷加大，征地活動日見頻繁，失地農民的弱勢地位日漸突出，但是并沒有任何專門的立法對其權益加以保護。雖然地方有制定相關的規(guī)定、辦法來防止失地農民的權益被侵害，但是這些規(guī)定和辦法基本上都只是停留于政策層面，并沒有上升到具有法律效力的層面。這樣失地農民的權益即使遭到不平等的對待，也難以在法律層面上尋求救助，也不利于構建統(tǒng)一的保障體系。不少用地單位甚至還出現(xiàn)了利用職權、利用關系違法違規(guī)地征收土地的行為。此外，因為法律明確規(guī)定嚴禁買賣農村土地，所以有人就以"出租"的名義，實際卻是買賣土地的做法，既規(guī)避了法律，又取得了土地的使用權。這樣一來使農民有苦難言，眼睜睜地看著自己的土地被征收，權益遭到侵害。對這些行為的限制和規(guī)范都應該在專項立法中有所體現(xiàn)。
4、缺乏有效的法律救助途徑。首先，失地農民處于社會弱勢地位，本身的社會關系比較單薄，經濟狀況又不是非常樂觀。他們在征地過程中，遇到合法權益受到損害的情況，往往也沒有足夠的能力承擔因啟動權利救濟程序所需要的各種成本。其次，我國目前關于征地過程中的爭議糾紛解決機制主要是通過行政途徑，由批準征用土地的人民政府最終裁決。但是因為政府既是征地權的啟動者，在用地單位對失地農民實施補償?shù)倪^程中又起到非常重要的作用，所以政府的行政救濟在很大程度上具有偏向性，不利于失地農民權益的維護和保障。而且，一個完整的法律保障體系應該是立法、執(zhí)法和司法多個環(huán)節(jié)的結合，僅僅依靠行政救濟，而脫離了司法救助同樣給農民尋求有效的救助途徑造成了一定的困難，以致失地農民明知自己的合法權益受到侵犯也無處申訴，找不到真正能夠為自己追回損失的救助途徑。所以法律救助途徑的狹隘性與征地侵權行為的復雜性之間的不和諧現(xiàn)象，也在很大程度上導致了失地農民權益受損后有苦無處訴的結果。
5、現(xiàn)行征地補償標準過低。目前我國對失地農民的補償基本上是一種純粹的經濟補償，即國家按照被征用土地的原用途給農民以直接的經濟賠償，如土地補償費是對農戶土地承包經營權的財產補償，安置補助費是補償農業(yè)從業(yè)人員因征地而就業(yè)不充分或一時不能就業(yè)所承受的損失等等。實際上，這樣的補償僅僅只是體現(xiàn)了對土地資源屬性的補償，而嚴重忽略了農業(yè)用地轉為非農業(yè)用地后土地使用權的價值。而土地在我國現(xiàn)有保障制度下是農民生活保障的最后一道防線，農民得到的征地補償收入理應包括失地農民的"養(yǎng)老金"和"看病錢",但目前所得到的補償卻遠遠難以承擔起此兩項職能。土地被征用后，失地農民的所有生活資料都要通過支付現(xiàn)金來購買，生活消費支出大幅度提高。這樣，失地農民若在較長的時間內找不到工作，并嚴重缺乏相應社會保障的情況下，便會陷入絕對的貧困之中，使他們連最低的生活標準都無法保證。
6、征地范圍的擴大化。地方政府征地的權力過大過寬，缺乏限制。此外，還有一些商家看準土地市場升值的潛力，利用國家政策上的漏洞，打著實業(yè)投資的幌子，在一些園區(qū)建設上巧立名目，變相圈地，炒作轉手，待價而沽。政府千方百計從農民手中低價征來的建設用地，成為一些商家變相牟利的途徑，因而更進一步加速了失地農民隊伍的膨脹和擴大。而城鎮(zhèn)化發(fā)展中盲目圈地潮的沖擊。不斷提高城鎮(zhèn)化水平，讓更多的農民離開土地，不僅是新時期歷史發(fā)展的必然趨勢，也是實現(xiàn)社會主義新農村建設目標的重要舉措之一。但由于我國許多地方不顧客觀實際一味追求城鎮(zhèn)化水平，以城鎮(zhèn)化率的高低論英雄，盲目圈地或擴大城鎮(zhèn)規(guī)模，最后由于缺乏實質性的產業(yè)支撐或資金投入，不僅導致了"土地城鎮(zhèn)化"快于"人口城鎮(zhèn)化",而且形成大量土地資源和財政資金的嚴重浪費。
7、失地農民整體素質上的弱勢。對失地農民來說，充分就業(yè)是他們最積極、最穩(wěn)妥的生存和發(fā)展保障。由于長期以來我國農村義務教育在教學環(huán)境、師資力量、資金投入等方面與城鎮(zhèn)相比存在較大差別，加上城鎮(zhèn)各類就業(yè)崗位對勞動力素質要求的越來越高，以及轉業(yè)軍人分配和大中專畢業(yè)生、下崗工人等對就業(yè)崗位的強烈需求，最終使失地農民中的絕大多數(shù)在尋求就業(yè)崗位的競爭中處于明顯的弱勢。
8、安置被征地農民的措施不完善，難以解決失地農民的長遠生計。隨著就業(yè)市場化的發(fā)展，目前普遍采用貨幣安置農民的辦法，就是把征地補償費用的安置補助費一次發(fā)給失地農民，讓他們自謀出路，而農民失去土地后的重新就業(yè)、生活保障、大病醫(yī)療等問題，很少被考慮。此外，由于征地補償安置費用的分配和使用一直缺乏必要的社會監(jiān)督機制等原因，少數(shù)基層干部依靠手中的權力大肆揮霍、占用農民的"保命錢";有的失地農民沒有計劃使用安置補助費，一旦有限的補償費用被用完，被征地農民將失去最基本的生活保障，勢必給社會帶來巨大的壓力。同時，由于相應的社會保障措施不到位，多數(shù)地區(qū)的失地農民不被納入城市的社會保障體系，失地農民在就業(yè)、住房、醫(yī)療、子女受教育等方面，得不到與市民同等的待遇，甚至是受歧視，很可能淪為新的城市邊緣群體，在城市生活中面臨著巨大的風險。
三、保護失地農民合法權益的建議
（一）《物權法》應當加強對農民土地承包經營權的保護。為了保護失地農民的合法權益，政府在征用農民土地時，征地的補償標準和辦法應當告知土地承包經營權人。土地補償費等費用的使用、分配辦法，應當依法經村民會議討論決定。任何單位和個人不得貪污、挪用、截留土地補償費等費用。這些農民無法靠土地維系基本生活，因此除了給予合理的補償外，還應當給予與城市居民同等的社會保障。同時，還應當大力開發(fā)就業(yè)崗位，促進失地農民充分就業(yè)。而這些措施要想真正得到落實，必須將這些措施納入法律框架之中。因此，全國人大應當盡快完善《物權法》，對農民的土地承包經營權進行規(guī)制，對征用土地的程序、征地補償款的分配或管理以及失地農民的安置和社會保障問題作出規(guī)定，以切實保障失地農民的合法權益。
�。ǘ┩晟票徽鞯剞r民的安置辦法�，F(xiàn)階段，失地農民的合法權益難以得到保障的原因是一些地方忽視了失地農民依法獲得補償安置的權利。由于沒有相關的法律規(guī)制，農民在土地被征用后，生活保障問題很難得到落實。征地補償費往往采取層層下?lián)艿姆绞�，所以征地補償費被拖欠、截留、挪用的現(xiàn)象在各個地方都不同程度地存在，補償金很少能切實落到農民手里。為了解決征地后失地農民的基本生活問題，應當完善失地農民的安置辦法，確保征地程序合法化，同時提高補償安置標準，確保足額兌現(xiàn)。
（三）進一步規(guī)范土地征用的程序，確保程序公正。根據我國土地管理法和實施細則的相關規(guī)定，集體土地的征用程序是：建設單位在集體所有的土地上開發(fā)建設，需要依法辦理集體土地的征用手續(xù)，將集體所有土地變更為國有土地，再辦理出讓手續(xù)以取得土地的使用權。集體土地的征用需要經過辦理用地申請、擬定征地方案、行政主管部門進行征地審查、征地審核與批復、公告征用土地方案、制定征地補償安置方案、公告征地補償、安置方案、補償安置的實施、頒發(fā)建設用地批準書等程序。但是在征地過程中，時常出現(xiàn)先征地后報請審批、不公告征用土地及補償安置方案等程度違法現(xiàn)象，剝奪了農民的知情權和話語空間，失地農民的合法權益難以得到保障。所以，應當進一步完善土地管理法中征用土地的相關程序，以征用土地的程序公正確保失地農民合法權益得到保障的實體公正。
�。ㄋ模┙⒔∪У剞r民的社會保障法律制度。要維護失地農民合法權益，確保失地農民的生存權和發(fā)展權，各級政府應當充分認識到建立失地農民社會保障制度的合理性和可行性，立足現(xiàn)實，著眼未來，結合當?shù)亟洕l(fā)展水平建立科學、系統(tǒng)、規(guī)范的社會保障體系，使失地農民在面臨養(yǎng)老、疾病、喪失勞動能力及其他困難時，能夠得到最基本的幫助，真正能享受老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、失業(yè)有救濟、失地有保障的待遇。可以借鑒各地的一些先進經驗和做法，建立本地區(qū)的失地農民社保機制。對失地農民建立最低生活保障制度。對生活困難的失地農民，可以參照城市最低生活保障的做法，由本人申請后納入農村低保范圍，享受本省城鎮(zhèn)居民同等的最低生活保障。建立失地農民養(yǎng)老保險制度。失地農民所在的集體經濟組織可以從征地補償費中拿出一部分，為每位失地農民出資，設立個人社會保險賬戶。當失地農民達到55或60歲時，每月可以領取一定數(shù)額的生活補助，以保障失地農民老有所養(yǎng)。構建失地農民的醫(yī)療保障制度。目前，醫(yī)療費用過高，城市居民難以承受，失地農民更無力負擔。因此，必須推行失地農民大病風險醫(yī)療保障制度。通過失地農民交一部分，從征地補償費中支出一部分，為失地農民設立醫(yī)療保險，使失地農民病有所醫(yī)。建議對失地農民的社會保障以立法的形式確定下來，建立失地農民的社會保障法律制度。
（五）加大對截留、挪用、貪污征地補償費的懲治力度。在征地補償方安置方案得到批準后，建設用地單位會將征地補償費通過人民政府國土管理部門撥付給被征地農村集體經濟組織。在這一過程中，對征地補償費層層截留的現(xiàn)象屢有發(fā)生。本來我國征地補償?shù)臉藴室呀浐艿停瑢訉咏亓艉�，發(fā)放到農民手中的征地補償款就微乎其微了。為了保護失地農民的合法權益，對于截留征地補償款的機關及負責人都應追究行政責任，情節(jié)嚴重的可以追究刑事責任。同時，農民集體經濟組織在管理、經營土地補償費的過程中，有些人利用職務之便將土地補償費這一專項資金挪作他用或者采用各種手段將土地補償費秘密地據為己有。對此行為，司法機關應當適用刑法的相關規(guī)定追究行為人的刑事責任，維護失地農民的合法權益。
（六）理清法律上和現(xiàn)實中關于農地權屬主體的規(guī)定。明晰農村土地制度的產權關系是解決農地征收過程中出現(xiàn)的問題的關鍵。國家行使強制性征地權的同時，法律應保障農民對土地的自主經營權、處置權不受第三方干涉。所以，在農村土地集體所有的基礎上，法律應進一步明確農民集體這一權屬主體，理清農村集體、村集體組織和農民的關系，切實維護失地農民的權利。并明確"公共目的"的范圍，嚴格控制公益用地。建議可以將"公共利益"加以列舉，限制在國家機關和軍事用途；交通、水利、能源、供電、供水等公共事業(yè)或市政建設；教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)保、慈善等社會公共事業(yè)；國家重大經濟建設項目，其他由政府興辦以公益為目的事業(yè)。此外的經營性用地可以通過市場、與農民集體的平等談判等途徑來取得土地的使用權。并以市場為標準確定補償水平，力求補償形式的多樣化，對失地農民的補償必須做到項目公正，數(shù)額公正。補償內容應該充分考慮土地的增值的可能和預見未來發(fā)展的趨勢和其本身潛在的價值，主觀上尊重農民自身的意愿，客觀上結合現(xiàn)有的物價水平及日常總體的消費水平等因素，以市場價格為標準提高補償水平，有時間有地區(qū)差別地確定補償數(shù)額，這樣才能防止失地農民的生活水平、生存環(huán)境不因為失地而有所下降，有所變化。既能解決農民眼前的困難，又能保障其長期生活，實現(xiàn)失地農民的"可持續(xù)生計".
（七）加強失地農民權益保障的專項立法。從我國保障失地農民權益尚存在立法空白的現(xiàn)狀出發(fā)，有必要制定一部專門關于失地農民權益保障的部門法，對農民的收入、福利、社會保障、合法權利、農民與土地的關系以及農民在征地過程中的利益保護等做系統(tǒng)的規(guī)定，有針對性地構建一個公正、嚴謹?shù)姆杀Ｕ象w系。在對失地農民權益保護的專項立法中解決對失地農民身份地位的定位問題，并以此為前提開展社會保障、就業(yè)安置等制度的建設，讓失地農民也能享受屬于自己的社會福利，不至于因耕作無地而淪為游離于城鄉(xiāng)社會之間的"邊緣人". 與此同時建立有效的法律救助途徑。通過合法的救濟渠道在自己的合法權益受到侵害之后挽回必要的損失，同樣是失地農民維護自身權益的一種重要方式，也是最后的一項保護措施。救濟途徑的狹隘性在某種程度上造成了失地農民權益保障的不徹底，因此要進一步建立和拓寬對于失地農民的法律救助途徑，并確保各項救助途徑的有效性，把好失地農民保障工作的最后一關。應實行嚴格的征地審批程序。凡是以"公共利益"為由征用農民土地的，必須符合法定的公共目的和適用范圍、城市建設總體規(guī)劃、耕地保護法規(guī)、建設用地報批制度，缺一不可。征地之前還應實施聽證制度，盡量縮小征地范圍和規(guī)模，提高被征地利用率，并制定出切實可行的失地農民社會保障方案，把保護耕地和解決失地農民問題同時落到實處。并適當限制地方政府的征地權限。要嚴格區(qū)分公益性用地和經營性用地范圍，對經營性用地由用地單位與農村土地集體所有權主體直接協(xié)商，引入市場機制來實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，讓各級政府從土地經營者的位置上退出來。同時對地方政府審批土地所得款項，應全部上繳中央財政，中央政府可按一定比例返還其專項用于城市基礎設施建設，逐漸弱化以至完全剝離地方政府與征地之間的直接利益關系，從機制上幫助其走出"以地生財"、違規(guī)圈地的怪圈，應提高耕地占用成本。首先，應嚴格控制耕地占用稅的征管范圍，不得漏征；對外商投資企業(yè)占地應同樣征收耕地占用稅，應取消原《耕地占用稅暫行條例》中"不適用于外商投資企業(yè)"的規(guī)定。適當提高耕地占用稅稅率，同時，還應調整耕地占用稅的使用方向，改目前將耕地占用稅用于平衡財政預算為專項用于農村土地復墾、開發(fā)、改造等，加大耕地補充力度，提高耕地質量。嚴格禁止被征用土地閑置和荒蕪現(xiàn)象。對已經辦理審批手續(xù)的非農業(yè)建設占用耕地，一年以上未動工建設的應按規(guī)定繳納閑置費；連續(xù)兩年未使用的應無償收回用地單位的土地使用權，并交由原農村集體經濟組織恢復耕種，把各種因素造成的被征用土地閑置和荒蕪現(xiàn)象壓縮到最低限度。并強化耕地的法治化管理。各級政府應逐年編制土地利用年度計劃，并嚴格按規(guī)定程序逐級審報。年度計劃一經審批下達，必須嚴格執(zhí)行，并將其計劃執(zhí)行情況納入每年向同級人代會匯報國民經濟和社會發(fā)展計劃情況的重要內容之一，把耕地征用與開墾情況全面納入人民代表監(jiān)督的視野，以法治的形式確保本轄區(qū)耕地總量不減少。加大對違法違規(guī)占地的處罰力度。對地方政府不惜犧牲耕地，片面追求經濟高速增長的錯誤行為，必須堅決制止；對那些圈地、浪費土地嚴重的行為，必須嚴肅查處；對不顧黨中央、國務院三令五申依然敢于違規(guī)違法批地占地的直接責任者必須以法律為準繩，給以身試法者以應有的懲罰，充分顯示法律的強大威力。只有這樣，才會有效抑制一些地方以地生財?shù)膹娏覜_動，才會對保護耕地起到立竿見影的作用。
�。ò耍⿷e極創(chuàng)造條件安置失地農民就業(yè)。要大力發(fā)展中小企業(yè)和民營經濟等勞動密集型企業(yè)，積極開發(fā)準入門檻低、適合農民就業(yè)的公益性或生產性崗位；加快市場建設步伐，為更多的失地農民從事二、三產業(yè)創(chuàng)造條件；對吸納失地農民就業(yè)達到一定數(shù)量的企業(yè)，應給予貸款、稅收等方面的優(yōu)惠政策；建立安排失地農民就業(yè)數(shù)量與用地單位用地規(guī)模掛鉤制度；對"零就業(yè)"的失地農戶，應采取特別措施重點給予照顧。建立健全失地農民技能培訓機制。搞好失地農民就業(yè)技能培訓是解決失地農民失業(yè)問題的治本措施之一。各級地方政府和有關部門應充分認識做好被征地農民就業(yè)技能培訓的必要性、緊迫性和艱巨性，將其列入重要議事日程，實行一把手負責制，建立責任追究制。在具體技能培訓方面，應通過訂單式培訓等多種方式幫助被征地農民實現(xiàn)就業(yè)，建立健全以職業(yè)技術教育為主、面向縣、鄉(xiāng)、村三級農民的職業(yè)技能培訓網絡體系，加大以職業(yè)技術、崗位技能為重點的就業(yè)培訓，提高失地青壯年農民轉崗就業(yè)的能力，促使失地農民實現(xiàn)充分就業(yè)。并完善失地農民就業(yè)服務網絡。各級政府應不斷完善失地農民基本情況信息庫，開展求職意向調查，為失地農民及時提供有價值的就業(yè)信息，免費為他們提供中介服務。在閑散勞動力較多的地方定期舉辦勞動力市場，免費為他們進行職業(yè)介紹，積極組織勞務輸出。同時還應設立專門的就業(yè)服務熱線和網絡，為實現(xiàn)失地農民充分就業(yè)提供及時便捷的服務。同時把構建和諧社會的目標落到實處。設立失地農民社會保障專項基金。其具體籌資途徑可采取"政府出一塊、征地主體拿一塊、集體補一塊、個人繳一塊"的辦法解決，其中個人承擔部分可從征地安置補助費中抵交，政府和集體出資部分可以考慮在土地補償費、安置補助費、集體土地有償使用收入、政府土地招標、拍賣等收益中，確定一定比例收取，各類征地主體可在土地收益中拿出一塊。此外，還可以通過向社會各界募捐來彌補專項基金的不足。建立健全失地農民社會保障制度和建立健全失地農民失地養(yǎng)老保障制度，采取政府補貼、征地單位代繳等方式，將被征地的土地補償費和安置補助費統(tǒng)籌用于解決養(yǎng)老保險等問題，不足部分應由各級財政按比例分攤兜底。同時抓好失地農民的安居工程。首先應完善房屋拆遷管理辦法和程序，按照"先補償安置，后拆遷建設"的原則，用制度規(guī)范房屋評估、拆遷和安置行為，保障拆遷雙方當事人的合法權益。其次應妥善做好安置工作，房屋拆遷安置補償可實行統(tǒng)建還房、劃地自建、貨幣補償、產權補償?shù)刃问�，供被拆遷人自主選擇，無論哪種方式都應提前進行拆遷安置，確保補償?shù)綉�、到人，嚴�?打白條",并確保被拆遷群眾過渡期間的基本居住和生活條件。
�。ň牛┓e極為失地農民提供法律援助。失地農民作為新形勢下的弱勢群體，當他們的合法權益受到侵犯時，往往由于缺乏法律知識和足夠的支付能力而使憲法規(guī)定的"法律面前人人平等"的原則在他們身上無法得到體現(xiàn)，并由此給社會穩(wěn)定帶來隱患。因此，各級政府和相關部門應積極為失地農民提供多種方式的法律援助，切實保護失地農民合法權益。
結語
當前形勢下失地農民權益保障有迫切的需要，我國應立足國情，充分借鑒世界發(fā)達國家和地區(qū)的先進立法經驗，不斷明確我國的土地征用制度、明晰土地產權制度、完善土地征用程序、建立合理的土地補償機制、健全失地農民的社會保障體系，切實保障失地農民的合法權益。
注釋
1、鄧國華《失地農民：一個亟須關注的弱勢群體》西北人口。2005（5）
2、李韶杰，鐘筱紅《失地農民權益保護對策與構想》《人民論壇》，2011年第9期。
3、賴武梨《城市化進程中失地農民權益保障問題研究》西南政法大學2008年碩士論文。
4、徐素芹《城市化進程中失地農民權益保護問題研究》《社科縱橫》，2010年第8期。
5、韓炳奎《失地農民權益保障機制研究》山東農業(yè)大學2009年碩士論文。
6、田開友，張世敏《土地征收中失地農民權益保障的制度設計》《法治研究》，2011年第8期。
7、王翠英，王小魚《城市化過程中失地農民權益保障的對策研究》理論導刊。2007（1）
8、張莉《當前我國失地農民利益受損的制度分析》理論參考。2006（1）、陳起風《失地農民若干問題淺析》沿海企業(yè)與科技2007（5）、陳濤《失地農民問題淺析》重慶郵電大學學報2007年增刊
9、陳垚《失地農民權益保障問題研究》《湖北社會科學》2011年第4期。
（孟村回族自治縣人民法院）