談依法行政的基本要求

   國務(wù)院于2004年3月22日發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（以下簡稱《綱要》）�！毒V要》提出了依法行政的六項(xiàng)基本要求，即合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。這六項(xiàng)基本要求，是對(duì)我國依法行政實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，集中體現(xiàn)了依法行政重中治官、治權(quán)的內(nèi)在精髓，高度濃縮了依法行政追求公正與效率的價(jià)值目標(biāo)，有力地支撐了法治政府的基本骨架，因而對(duì)指導(dǎo)和規(guī)范行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員依法行政具有重要作用。     一、合法行政     合法行政是行政合法性原則在行政領(lǐng)域的內(nèi)在要求。合法行政要求行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行；沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定。     根據(jù)我國的具體情況，合法行政應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)方面的要求：一是任何行政職權(quán)都必須基于法律的授予才能存在；二是任何行政職權(quán)的行使都必須依據(jù)法律、遵守法律；三是任何行政職權(quán)的授予、委托及其運(yùn)用都必須具有法律依據(jù)，符合法律要旨；四是任何違反上述三點(diǎn)規(guī)定的行政活動(dòng)，非經(jīng)事后法律認(rèn)可，均得以宣告為“無效”。     合法行政要求任何行政職權(quán)的行使皆不得有悖于法律。職權(quán)的運(yùn)用必須符合法律條文的規(guī)定，不能與之抵觸。這里的“抵觸”既包括實(shí)體上的抵觸，也包括程序上的抵觸。     通常，職權(quán)的賦予與行使都由法律明文規(guī)定的機(jī)關(guān)承受。但有的時(shí)候，當(dāng)法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以授權(quán)委托他人代行其部分或全部職權(quán)時(shí)，則其他團(tuán)體或個(gè)人也可行使法定行政機(jī)關(guān)的職權(quán)。然而，依據(jù)合法行政要求，授權(quán)和委托需有法律根據(jù)，并且只能依法定程序。     我們強(qiáng)調(diào)依法行政、合法行政，并非消極地限制行政活動(dòng)，并非要抑制行政的積極性。事實(shí)上，只要憲法、法律未加禁止的，不直接影響公民、法人或其他組織的具體權(quán)利義務(wù)的，行政主體在其職權(quán)范圍內(nèi)，為了社會(huì)的改革、發(fā)展和穩(wěn)定，為了增進(jìn)公共利益而開展的各項(xiàng)活動(dòng)，都是符合依法行政原則的，現(xiàn)代社會(huì)要求充分發(fā)揮行政主體積極的能動(dòng)的作用。     二、合理行政 合理行政要求行政實(shí)施行政管理時(shí)，要平等地對(duì)待行政管理相對(duì)人，不偏私、不歧視；行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾；所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要和適當(dāng)。     合理行政是合法行政的必要補(bǔ)充。合法行政解決的是行政行為“合不合法”的問題，合理行政解決的是行政行為“當(dāng)與不當(dāng)”的問題。合理行政必須以合法行政為前提，也就是說，合理是合法范圍內(nèi)的合理，而不是合法范圍之外的合理。任何違法的所謂“合理”，都是不能容忍的。     合法行政對(duì)應(yīng)的是行政區(qū)的“羈束行為”，它多呈現(xiàn)出“剛性的一面；合理行政對(duì)應(yīng)的是“自由裁量行為”，它多呈現(xiàn)出“柔性”的一面。正因?yàn)槿绱�，后者容易發(fā)現(xiàn)和識(shí)別；不當(dāng)行政，人們不容易發(fā)現(xiàn)和識(shí)別。因此在現(xiàn)實(shí)生活中，后者給人們?cè)斐傻膿p害更大，更應(yīng)該引起我們的高度重視。     行政法上合理性原則的確立，與行政自由裁量權(quán)的存在和發(fā)展，以及人們對(duì)自由裁量權(quán)的認(rèn)識(shí)的深化，特別是對(duì)其控制意識(shí)的增強(qiáng)有關(guān)。行政上的自由裁量權(quán)是客觀存在的，是行政管理得以正常開展的必然要求；但與此同時(shí)，由于行政自由裁量權(quán)較難受到約束，人們也應(yīng)注意到它常常被濫用的事實(shí)出現(xiàn)具體行政行為顯失公正的后果。無論行政自由裁量權(quán)的濫用或行政裁量顯失公正，都是不符依法行政原則的。故而，我們既要承認(rèn)自由裁量權(quán)的作用，又應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)其控制。正是在此需要下，合理行政從實(shí)質(zhì)方面對(duì)自由裁量行為提出了要求，要求其內(nèi)容適度、適當(dāng)、合乎情理�？梢哉f，合理行政是依法行政發(fā)展到一個(gè)較高階段的產(chǎn)物，是一種更高標(biāo)準(zhǔn)和水準(zhǔn)的依法行政。     我們說合理行政，其“合理性”的標(biāo)準(zhǔn)是什么？簡單地說，就是“公平、公正、合乎情理”。具體地說，有三個(gè)方面：一是行政行為須有正當(dāng)性。即行政主體作出行政行為，主觀上必須出于正當(dāng)動(dòng)機(jī)，客觀上必須符合正當(dāng)?shù)哪康�；二是行政行為須有平衡性。即行政主體在選擇作出某種行政行為時(shí)，必須注意權(quán)利與義務(wù)、個(gè)人所受損害與社會(huì)所獲利益、個(gè)人利益與國家（集體）利益之間的平衡；三是行政行為須有情理性。即行政主體作出行政行為，必須符合客觀規(guī)律，合乎情理。不能要求行政相對(duì)人承擔(dān)其無法履行或有悖情理的義務(wù)。     三、程序正當(dāng)     程序正當(dāng)要求構(gòu)成行政行為的方式、步驟和時(shí)間、順序等等，要符合法律及其精 神。也就是說，行政程序既要合法，又要合理。     在現(xiàn)代行政法中，程序性法的比重越來越大；而在行政實(shí)踐中，程序違法現(xiàn)象非常嚴(yán)重。     程序正當(dāng)有如下一些具體要求：     1．堅(jiān)持公開原則。公開是對(duì)行政行為的一項(xiàng)基本要求。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私外，應(yīng)當(dāng)公開進(jìn)行。行政法規(guī)、規(guī)章、政策措施及行政機(jī)關(guān)作出影響相對(duì)人權(quán)利、義務(wù)的行為的標(biāo)準(zhǔn)、條件、程序應(yīng)當(dāng)依法公布，允許相對(duì)人依法查閱；行政行為的程序、手續(xù)要公開，應(yīng)通過公開張貼或其他途徑公開發(fā)布，使相對(duì)人了解；某些涉及相對(duì)人重大權(quán)益的行政行為，應(yīng)當(dāng)公開形式進(jìn)行，如召開聽證會(huì)等，允許公眾旁聽。行政行為的公開，對(duì)改進(jìn)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的工作作風(fēng)，加強(qiáng)勤政廉政建設(shè)，防止行政權(quán)力的濫用和腐敗現(xiàn)象的滋生，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益都有具有十分重要的意義。     2．堅(jiān)持公平公正原則。公平公正的本意是公道正直，沒有偏私。這就要求行政機(jī)關(guān)及其工作人員辦事公道，有徇私情，合理考慮相關(guān)因素；平等對(duì)待行政相對(duì)人，不因相對(duì)人的身份、民族、信仰、性別而有所歧視。具體來說，第一，應(yīng)建立回避制度。行政機(jī)關(guān)工作人員在處理涉及與自己有利害關(guān)系的事務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)回避或應(yīng)當(dāng)事人的申請(qǐng)而回避；第二，不偏聽偏信。應(yīng)當(dāng)給予當(dāng)事人同等的陳述和申辯的機(jī)會(huì)、同等的示證的機(jī)會(huì)；第三，決定對(duì)當(dāng)事人不利的事務(wù)時(shí)，應(yīng)預(yù)先通知當(dāng)事人并給予其發(fā)表意見的機(jī)會(huì)，這是防止獨(dú)斷專行的有效手段之一。公平公正原則是現(xiàn)代行政程序的起碼原則，是行政民主化的必然要求。     3．聽證原則。即在行政程序上要保證相對(duì)一方當(dāng)事人對(duì)行政行為發(fā)表意見，并且使這種意見得到應(yīng)有的重視�！肮�開原則”中的聽證，主要體現(xiàn)相對(duì)人對(duì)行政行為的“知”的權(quán)利；這里的聽證，主要體現(xiàn)的是相對(duì)人的“為”的權(quán)利。聽證制度是現(xiàn)代行政程序法基本制度的核心，它具有加強(qiáng)“官”“民”溝通、促進(jìn)政治民主參與、提高行政效率、防止權(quán)力濫用、杜絕行政權(quán)力專橫的功能，能夠體現(xiàn)行政程序作為公正和效率整合的深層次價(jià)值。     4．順序原則。要求行政程序的各項(xiàng)制度表現(xiàn)為一定的順序性，如果違反了規(guī)定的順序，即為違法或不當(dāng)行政。順序原則是行政程序的時(shí)間性的表現(xiàn)和要求之一，其實(shí)質(zhì)是保證行政程序的合理運(yùn)用，防止因時(shí)間上的差異而對(duì)相對(duì)人造成侵害或損害。     5．效率原則。這是行政程序的時(shí)間性的另一個(gè)表現(xiàn)，它是為了保證行政活動(dòng)的高效率，行政程序的各個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)有時(shí)間上的限制，即所謂時(shí)效制度，如超過法定時(shí)間，即構(gòu)成違法。在不損害其他目的的前提下，行政程序應(yīng)當(dāng)簡便易行。效率原則還包含使某些程序格式化，尤其是各種行政法律文書如記錄、裁決等應(yīng)當(dāng)作出統(tǒng)一的格式規(guī)定，這是保證當(dāng)事人享有平等權(quán)利的必要保障，也有利于提高行政效率。     四、高效便民     行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)遵守法定時(shí)限，積極履行法定職責(zé)，提高辦事效率和質(zhì)量，最大限度地為公民、法人和其他組織提供方便。便民和效率原則，是我國行政法制的重要原則。它要求行政機(jī)關(guān)既有效地實(shí)施行政管理，又力避繁瑣，盡可能地創(chuàng)造條件，方便當(dāng)事人，方便群眾，包括簡化程序，減少環(huán)節(jié)，節(jié)省時(shí)間、費(fèi)用和精力等等，以合法準(zhǔn)確、簡便易行、高效靈活的方式達(dá)到行政管理的目的。高效便民的原則是“三個(gè)代表”重要思想的具體體現(xiàn)，是依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家的客觀要求，是人民政府執(zhí)政為民的本質(zhì)使然。行政機(jī)關(guān)只有把履行職責(zé)與方便民眾、造福于民統(tǒng)一起來，才是真正意義上的盡職盡責(zé)。     五、誠實(shí)守信     社會(huì)信用是一個(gè)國家文明程度的標(biāo)桿，建立健全由政府、企業(yè)和個(gè)人信用有機(jī)組成的國民信用體系，應(yīng)該成為當(dāng)務(wù)之急。而在這個(gè)體系的建立過程中，政府應(yīng)該率先垂范。     首先，政府必須重誠信行公正，保證政策、法規(guī)的嚴(yán)肅性與統(tǒng)一性，做到令行禁止，不能言而無信，更不能出爾反爾、朝令夕改。目前，政府在管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)中，總體上做到了有法可依、有法必依，但不容否認(rèn)，有的地方還存在著尺度不一、隨意執(zhí)法的現(xiàn)象。如有的法規(guī)、規(guī)章地方化、部門化嚴(yán)重，嚴(yán)重影響法制的統(tǒng)一性。有的法規(guī)、規(guī)章以及政策措施的穩(wěn)定性、連續(xù)性不夠，使人們無所適從，影響了政府的信用和信譽(yù)。保持政策的穩(wěn)定與連續(xù)，信守承諾，取信于民，是建立誠信政府的基礎(chǔ)工作。     其次，政策與信息要公開透明，不能搞暗箱操作。政府要建立信息披露制度，使人們平等地享用住處資源。否則，信息不公開，不透明，或者待遇不平等，就有悖行政誠信的原則。     第三，確立“以人為本”的理念，摒棄“官本位”的思想。政府的權(quán)力是人民給的，政府與人民之間的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系應(yīng)該平衡，不能僭越，否則就是“違約”，就是失誠失信。政府應(yīng)當(dāng)確立以民為本的理念，這樣才能樹立威信，樹立起良好的形象，從而真正取信于民。     第四，確立并踐行“信賴保護(hù)原則”。信賴保護(hù)原則的基礎(chǔ)是公眾對(duì)政府權(quán)力的信任，這種信任是公眾安全感受和其工作、生活行為有明確預(yù)期的基本前提。如果這種信任沒有得到很好的保護(hù)甚至受到損害，公眾的個(gè)人權(quán)利、公共利益乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展都將于不穩(wěn)定、不連續(xù)的狀態(tài)之中。因此，行政機(jī)關(guān)的行政行為應(yīng)當(dāng)具有公信力，公民、法人和其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)的決定的信賴應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)。行政機(jī)關(guān)非因法定事由并經(jīng)法定程序，不得撤消、變更已經(jīng)生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并對(duì)行政管理相對(duì)人因此而受到的財(cái)產(chǎn)損失依法予以補(bǔ)償。     六、權(quán)責(zé)統(tǒng)一     權(quán)責(zé)統(tǒng)一這一要求，可以概括成這樣幾句話：執(zhí)法有保障、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償。     “執(zhí)法有保障”是這次《綱要》新增加的內(nèi)容，而且是放在首要的位置，反映了中央對(duì)執(zhí)法保障機(jī)制的重視。這是一種實(shí)事求是的態(tài)度。以往一些地方執(zhí)法部門，往往“以罰沒養(yǎng)執(zhí)法”，既損害了黨和政府的形象，又增加了老百姓的負(fù)擔(dān)�！毒V要》強(qiáng)調(diào)“執(zhí)法有保障”，規(guī)定財(cái)政部門要保障執(zhí)法經(jīng)費(fèi)，這有利于提高執(zhí)法的純潔性，必將大大提高執(zhí)法質(zhì)量和水平。     有權(quán)力的地方就應(yīng)該有責(zé)任存在，有權(quán)利的地方就應(yīng)該有義務(wù)存在。權(quán)力和責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)是緊密相聯(lián)、不可偏廢的，更是不可或缺的。如果光有權(quán)力沒有責(zé)任，權(quán)力就會(huì)變形；光有權(quán)利沒有義務(wù)，權(quán)利就會(huì)走樣。在當(dāng)前現(xiàn)實(shí)情況下，尤其要強(qiáng)調(diào)對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約與監(jiān)督。這里的責(zé)任有兩方面的涵義：一方面是指行政權(quán)力主體應(yīng)履行的行政義務(wù)；另一方面，是指行政權(quán)力主體違法行政所應(yīng)承擔(dān)的后果，或不履行法定義務(wù)所應(yīng)承擔(dān)的后果。     目前在我國，對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督是多方面、多層次的，有權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，有行政機(jī)關(guān)的層級(jí)監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督，有新聞輿論監(jiān)督，有行政管理相對(duì)人的“面對(duì)面監(jiān)督”，有廣大人民群眾的“民意監(jiān)督”，等等。當(dāng)然，無論是權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)自我監(jiān)督，還是輿論監(jiān)督、“民意監(jiān)督”，目前還存在著薄弱環(huán)節(jié)，尤其是后兩者，力度明顯不夠。要通過增強(qiáng)行政的透明度和公開性，自覺接受新聞輿論監(jiān)督和廣大人民群眾的直接監(jiān)督。     “違法受追究”、“侵權(quán)須賠償”，在這里主要是針對(duì)行政機(jī)關(guān)而言的。追究違法的行政行為，主要有追究行政主體的責(zé)任和追究公務(wù)員個(gè)人責(zé)任兩種形式。追究違法的行政行為是針對(duì)行政機(jī)關(guān)而言的。追究違法的行政行為，主要有追究行政主體的責(zé)任和追究公務(wù)員個(gè)人的責(zé)任兩種形式。前一種可以由權(quán)力機(jī)關(guān)撤銷違法的抽象行政行為，或由有權(quán)行政機(jī)關(guān)直接予以糾正、撤消責(zé)令自行糾正、撤消等形式，追究行政主體的責(zé)任。后一種主要是通過行政處分來追究公務(wù)員的個(gè)人責(zé)任，當(dāng)然，觸犯刑律的，還要追究刑事責(zé)任。行政區(qū)機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)，侵犯了公民、法人或其他組織的合法權(quán)益并造成損害的要承擔(dān)賠償責(zé)任。這里強(qiáng)調(diào)的是客觀違法原則，即只要行政行為客觀上違法，侵犯了相對(duì)人的合法權(quán)益并造成損失，就應(yīng)承賠償責(zé)任，而一般不考慮主觀上是否有過錯(cuò)。主觀是否過錯(cuò)只作為國家機(jī)關(guān)向其工作人員追償?shù)囊粋�(gè)標(biāo)準(zhǔn)�？陀^違法原則有利于保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，有利于增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的責(zé)任心。  
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