淺論提高基層公務(wù)人員依法行政觀(guān)念和能力

   依法行政、建設(shè)法治政府是人心所向，也為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所要求。基層公務(wù)人員是依法行政最基本的主體，是一切行政活動(dòng)的最終實(shí)施者。他們依法行政的觀(guān)念和能力直接影響依法行政的推進(jìn)。不久前，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》明確把“不斷提高行政機(jī)關(guān)工作人員依法行政的觀(guān)念和能力”列為全面推進(jìn)依法行政、10年建成法治政府的基本目標(biāo)之一。     一、提高基層公務(wù)人員依法行政觀(guān)念和能力的必要性     基層公務(wù)人員身處執(zhí)法第一線(xiàn)，是國(guó)家機(jī)關(guān)（政府）與社會(huì)成員之間的橋梁。只有基層公務(wù)人員具備了與其法律地位、職權(quán)相應(yīng)的依法行政觀(guān)念和能力，才能使依法治國(guó)具備了最基本的條件，也才能使依法行政落到實(shí)處。具體地說(shuō)，其必要性表現(xiàn)在：     一是實(shí)施依法治國(guó)基本方略的需要。依法行政作為依法治國(guó)的重要組成部分，是依法治國(guó)的關(guān)鍵和核心。依法行政的基本目的就是要用法律來(lái)約束行政權(quán)力的行使、實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)及其工作人員嚴(yán)格依法辦事。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)80%以上的法律、近90%的法規(guī)都需要通過(guò)各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員去執(zhí)行�？梢哉f(shuō)，行政機(jī)關(guān)工作人員包括基層公務(wù)人員能否做到依法行政，直接關(guān)系到國(guó)家法律、法規(guī)能否得到實(shí)施的問(wèn)題，從而決定著依法治國(guó)的進(jìn)程。     二是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。在一定意義說(shuō)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自主、平等、誠(chéng)信等屬性，必然從客觀(guān)上要求實(shí)行法治。行政機(jī)關(guān)通過(guò)只有依法辦事，才能保障市場(chǎng)主體之間的平等、自由、公平的競(jìng)爭(zhēng)，從而為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供保障。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)從客觀(guān)上要求各級(jí)行政機(jī)關(guān)工作人員掌握法律知識(shí)，增強(qiáng)法律意識(shí)，提高依法行政的能力和水平。     三是轉(zhuǎn)變政府職能的需要。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的職能是搞好宏觀(guān)調(diào)控和服務(wù)，嚴(yán)格行政管理和執(zhí)法，維護(hù)正常的經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)秩序，保證國(guó)家法律、法規(guī)的統(tǒng)一實(shí)施，為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。這就要求政府必須轉(zhuǎn)變職能，依法行政。為此，就要提高行政機(jī)關(guān)工作人員尤其是基層公務(wù)人員依法行政的能力和水平。 四是建設(shè)廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效政府的需要。政府基層公務(wù)人員是行政權(quán)力的具體執(zhí)行者，是為人民掌好權(quán)、用好權(quán)，還是以權(quán)謀濫用權(quán)力，關(guān)鍵一點(diǎn)，就在于其是否具有依法行政的觀(guān)念。依法行政，從嚴(yán)治政，可以有效防范腐敗的發(fā)生，更為建設(shè)廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效政府提供有力的人員素質(zhì)保障。     二、基層公務(wù)人員依法行政存在問(wèn)題的原因分析     改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是隨著“依法治國(guó)”被作為治國(guó)方略寫(xiě)進(jìn)憲法，我國(guó)基層公務(wù)人員的法律素質(zhì)和依法行政水平有了一定的提高，但是不可否認(rèn)的是，實(shí)踐中有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究甚至執(zhí)法犯法的現(xiàn)象仍然大量存在，違法行政或不當(dāng)行政問(wèn)題仍較突出，具體表現(xiàn)有越權(quán)行政、失職不作為、濫用自由裁量權(quán)、違反法定程序或正當(dāng)程序等。造成不依法行政的原因很多，但其中根本的原因是行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員缺乏依法治國(guó)、依法行政觀(guān)念。鄧小平同志指出：“舊中國(guó)留給我們的，封建專(zhuān)制傳統(tǒng)比較多，民主法律傳統(tǒng)很少。解放以后，我們也沒(méi)有自覺(jué)地、系統(tǒng)地建立保障人民民主權(quán)利的各項(xiàng)制度，法制很不完備，也很不受重視，特權(quán)現(xiàn)象有時(shí)受到限制、批評(píng)和打擊，有時(shí)又重新滋長(zhǎng)�！�     由于我國(guó)缺乏依法治國(guó)、依法行政的傳統(tǒng)，人們的民主法制觀(guān)念淡薄，特別是一些非常有害的觀(guān)念或思想，嚴(yán)重阻礙著依法行政的實(shí)現(xiàn)。它們是：     1，人治觀(guān)念。有些行政機(jī)關(guān)工作人員特別是有些領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)依法行政重要性的認(rèn)識(shí)還不到位，有的不重視，總認(rèn)為依法行政不管用，按法定程序辦事太麻煩。因此，在一些地方和部門(mén)，依法行政還多是說(shuō)在嘴上、寫(xiě)在紙上，并沒(méi)有真正落實(shí)到行動(dòng)上；有些領(lǐng)導(dǎo)干部甚至“以言代法”、“以權(quán)壓法”，置法律于不顧。     2，治民不治官的觀(guān)念。有些領(lǐng)導(dǎo)干部往往把自己擺在了超越法律之上的位置，總習(xí)慣地認(rèn)為法律只管老百姓，忘記了自己同樣需要接受法律的約束，從而無(wú)視法律的規(guī)定。     3，法律工具主義觀(guān)念。將法律僅視為一種治人的工具，而不具有法律的目標(biāo)價(jià)值觀(guān)念。甚至認(rèn)為，當(dāng)對(duì)自己有利時(shí)就拿來(lái)適用，對(duì)自己不利時(shí)就不執(zhí)行。     除了觀(guān)念陳舊，法律素質(zhì)、法律知識(shí)和能力的缺乏也是造成基層公務(wù)人員不能依法行政的重要原因。尤其是行政執(zhí)法人員，素質(zhì)低下，缺乏依法行政所需的法律知識(shí)，也沒(méi)有經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的 專(zhuān)業(yè)技能培訓(xùn)，有些人不懂行政執(zhí)法常識(shí)，甚至自身就是一個(gè)法盲。這樣的執(zhí)法人員的素質(zhì)難以適應(yīng)依法行政的需要。入世后，隨著對(duì)外開(kāi)放程度的加大，要逐漸與世界接軌，我們行政機(jī)關(guān)工作人員尤其是基層公務(wù)人員依法行政的觀(guān)念和能力將面臨更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。因此，全面推進(jìn)依法行政，必須大力提高基層公務(wù)人員的依法行政的觀(guān)念和能力。     三、提高基層公務(wù)人員依法行政觀(guān)念與能力的對(duì)策       依法行政觀(guān)念和能力的提高不是一蹴而就的事，除了需要基層公務(wù)人員不斷自學(xué)外，還需要從培訓(xùn)制度（保證懂法）、責(zé)任機(jī)制（保證執(zhí)法）兩個(gè)方面保障基層公務(wù)人員依法行政觀(guān)念和能力的提高。     1、進(jìn)一步完善依法行政的培訓(xùn)制度     有人對(duì)依法行政作了這樣形象的比喻：行政如火車(chē)，法律則像軌道，法律預(yù)定了行政運(yùn)行的軌跡。基層公務(wù)人員作為依法行政的直接實(shí)施者，第一步也是最基本的是要確�；鶎庸珓�(wù)人員都能夠懂法（既行政運(yùn)行的軌跡），這是依法行政的前提條件。培訓(xùn)是提高和更新依法行政知識(shí)和能力的重要方法。在新的條件下，培訓(xùn)作為人力資本增值的手段受到空前的重視。我們必須看到各地、各部門(mén)在依法行政培訓(xùn)方面，都作了不少努力，做了大量的工作，取得了一些成績(jī)。但同時(shí)我們也要承認(rèn)，在普法培訓(xùn)工作中，有些地方和部門(mén)不同程度地存在著培訓(xùn)方式和手段單一、培訓(xùn)的時(shí)間不能充分保證、對(duì)培訓(xùn)效果的檢測(cè)不夠嚴(yán)密、培訓(xùn)保障經(jīng)費(fèi)不足等問(wèn)題，從而造成培訓(xùn)的目標(biāo)不能完全實(shí)現(xiàn)。有鑒于此，在今后的普法培訓(xùn)工作中，我們必須做到：     一要有嚴(yán)密周詳?shù)呐嘤?xùn)計(jì)劃。培訓(xùn)計(jì)劃的科學(xué)合理是確保普法培訓(xùn)工作卓有成效開(kāi)展的前提。由于基層各部門(mén)工作職能不同，對(duì)法律的運(yùn)用、要求不盡相同，各部門(mén)公務(wù)人員的法律水平差異較大，對(duì)法律知識(shí)接受的能力和動(dòng)力自然也就存在很大的區(qū)別�！度�面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》明確指出行政機(jī)關(guān)工作人員應(yīng)學(xué)習(xí)和掌握的法律知識(shí)內(nèi)容，包括通用法律知識(shí)和專(zhuān)門(mén)法律知識(shí)兩部分。因此，在制定基層公務(wù)人員依法行政培訓(xùn)計(jì)劃時(shí)應(yīng)當(dāng)正視這一實(shí)際，要充分考慮不同部門(mén)的職能要求，制定的計(jì)劃要針對(duì)性強(qiáng)，有彈性，易于操作。不搞一刀切，運(yùn)動(dòng)戰(zhàn)。否則，培訓(xùn)將失去應(yīng)有的意義和作用。     二要確立正確的培訓(xùn)原則和目標(biāo)。在依法行政培訓(xùn)中，應(yīng)該堅(jiān)持法制教育宣傳和依法行政培訓(xùn)相結(jié)合，堅(jiān)持法律知識(shí)學(xué)習(xí)和解決實(shí)際能力問(wèn)題相結(jié)合，堅(jiān)持增強(qiáng)基層公務(wù)人員法治意識(shí)和提高行政執(zhí)法能力相結(jié)合，推進(jìn)政府工作的規(guī)范化、法制化，努力建設(shè)廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效政府，培養(yǎng)一支具有較高法律素養(yǎng)的高素質(zhì)的專(zhuān)業(yè)化公務(wù)員隊(duì)伍。     三要有嚴(yán)肅認(rèn)真的組織安排。要保證培訓(xùn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，必須要加強(qiáng)過(guò)程管理。在培訓(xùn)中一個(gè)不能忽視的問(wèn)題是，從事基層的公務(wù)人員由于工作繁忙等情況，培訓(xùn)時(shí)間常常得不到保證。而考勤又因?yàn)檫@樣那樣的原因（如大家都是熟人，都在同一個(gè)地方工作），作用發(fā)揮的比較有限。針對(duì)這個(gè)情況，在培訓(xùn)前的方案設(shè)計(jì)時(shí)，對(duì)人員安排、課時(shí)設(shè)置、有關(guān)要求等，都應(yīng)當(dāng)作周密而又機(jī)動(dòng)的安排。保證每個(gè)接受培訓(xùn)的人都必須參加培訓(xùn)，每個(gè)接受培訓(xùn)的人都能夠參加培訓(xùn)。     四要有嚴(yán)格科學(xué)的檢查手段�？荚囀菣z查培訓(xùn)效果的常規(guī)手段，但是考試方式（開(kāi)卷或閉卷）的不同，試題針對(duì)性的強(qiáng)弱，以及成績(jī)對(duì)個(gè)人影響的大小等因素，都會(huì)對(duì)培訓(xùn)者的態(tài)度、積極性帶來(lái)不同的影響。這些都應(yīng)該在每次考試前予以足夠的重視，并通過(guò)有效的措施確保考試的嚴(yán)肅性。此外，要改變單純通過(guò)考試來(lái)檢查培訓(xùn)效果的固定模式，探索通過(guò)情景模擬、崗位實(shí)踐、競(jìng)賽等方式來(lái)檢驗(yàn)培訓(xùn)質(zhì)量，推進(jìn)培訓(xùn)效果的新途徑。     2、建立切實(shí)可行的責(zé)任機(jī)制       “只要啟動(dòng)了權(quán)力，就應(yīng)當(dāng)預(yù)設(shè)其責(zé)任”。基層公務(wù)人員作為政府行政行為的直接實(shí)施者，如果不依法行政，就必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，這是沒(méi)有疑義的。但是依法行政如果沒(méi)有嚴(yán)格的政府責(zé)任制度作保障，就只能是行政機(jī)關(guān)的一時(shí)激情而難以持久。此外，政府的責(zé)任制度還應(yīng)當(dāng)切實(shí)可行，這樣才能起到應(yīng)有的效用�；鶎庸珓�(wù)人員責(zé)任機(jī)制是整個(gè)政府的責(zé)任制度最基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)，必須設(shè)計(jì)得科學(xué)合理。有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償、違法受追究，有利于督促政府全面履行責(zé)任，確保行政權(quán)力真正用于為人民謀利益。據(jù)此，基層公務(wù)人員責(zé)任機(jī)制的在設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)該充分考慮以下方面：     一要明確對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)�；鶎庸珓�(wù)人員的工作直接面對(duì)政府的服務(wù)對(duì)象——社會(huì)公眾，同時(shí)要接受直接上級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)。在具體的職務(wù)行為中，需要解決好工作對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)的問(wèn)題。通常，對(duì)服務(wù)對(duì)象負(fù)責(zé)與接受上司的領(lǐng)導(dǎo)是統(tǒng)一的，但是當(dāng)二者有沖突時(shí)，基層公務(wù)人員往往要面臨兩難境地，這時(shí)，正確的選擇應(yīng)當(dāng)是以對(duì)人民群眾負(fù)責(zé)為原則。因?yàn)椋�政府是人民的政府，為人民服�?wù)，對(duì)人民負(fù)責(zé)，這是我們政府存在的價(jià)值。同時(shí)，依法行政也明確要求政府的一切行政行為必須依法行事，接受法律監(jiān)督，而不應(yīng)當(dāng)受個(gè)人因素影響而有所改變。     二要明確誰(shuí)來(lái)評(píng)價(jià)。要從機(jī)制上確�；鶎庸珓�(wù)人員工作對(duì)人民群眾負(fù)責(zé)，就必須進(jìn)一步明確，基層公務(wù)人員工作質(zhì)量的優(yōu)劣應(yīng)該由人民群眾來(lái)評(píng)價(jià)，這是防止政府部門(mén)自我行政傾向和實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的首要保證。人民群眾評(píng)價(jià)落到實(shí)處，關(guān)鍵是改革公務(wù)人員的考核機(jī)制，明確考核內(nèi)容，公開(kāi)考核程序，讓公務(wù)人員的服務(wù)對(duì)象成為他們工作成績(jī)的主要評(píng)判者，并使考核的結(jié)果能夠與公務(wù)人員的獎(jiǎng)懲、職務(wù)升降等掛鉤，這樣才能對(duì)基層公務(wù)人員的依法行政起到真正的激勵(lì)作用。     三要明確誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)。當(dāng)政府的行政行為出現(xiàn)過(guò)錯(cuò)或過(guò)失時(shí)，必須明確責(zé)任由誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)、怎么負(fù)責(zé)的問(wèn)題。責(zé)任不明確的結(jié)果往往是誰(shuí)都負(fù)責(zé)，但最后誰(shuí)都不負(fù)責(zé)。只有責(zé)任真正明確到人，責(zé)任追究真正落實(shí)到位，才能最大程度地避免失職行為的發(fā)生。這對(duì)防止基層公務(wù)人員的不依法行政可起到有效的約束作用。     除了上述二方面措施之外，基層公務(wù)人員依法行政觀(guān)念和能力的提高也有賴(lài)于全社會(huì)法治大環(huán)境的改善，各級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)積極營(yíng)造全社會(huì)遵法守法、依法維權(quán)的良好環(huán)境。  
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