開發(fā)區(qū)改革土地使用制度初探
×××開發(fā)區(qū)自92年建區(qū)至今累計(jì)出讓國(guó)有土地使用權(quán)面積1035.8305公頃，有償用地面積占總用地面積（國(guó)有）的94%，有償用地所取得的土地收益，為開發(fā)區(qū)的起步發(fā)展提供了原始積累。但是隨著征地費(fèi)用的不斷提高，國(guó)家調(diào)整土地收益分配制度的政策出臺(tái)以后，傳統(tǒng)的以協(xié)議出讓方式為主的有償用地所獲取的土地收益幾乎為零，逐漸減少的土地收益已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足開發(fā)區(qū)日益發(fā)展的需要，開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)模越來越大，資金缺口越來越嚴(yán)重，使開發(fā)區(qū)在建設(shè)資金上面臨舉步維艱的困難局面。因此，如何加強(qiáng)和發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在土地資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)中的積極作用，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制與政府宏觀調(diào)控的有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)資源的集約利用，為政府增加財(cái)政收入，解決建設(shè)資金困難，顯得尤為迫切。
——土地招標(biāo)拍賣是深化土地使用制度的必然結(jié)果，是經(jīng)營(yíng)城市的必然選擇。
以“公開、公平、公正”為主要特征的招標(biāo)拍賣方式，將土地的供應(yīng)、土地價(jià)格的確定、土地使用權(quán)的獲得由政府行為轉(zhuǎn)為市場(chǎng)行為，處于社會(huì)公眾的監(jiān)督之下，在增加政府土地收益的同時(shí)，也消除了土地出讓中腐敗現(xiàn)象發(fā)生的可能。我國(guó)的法律、法規(guī)對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣的范圍有明確的規(guī)定和要求�！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓，可以采取拍賣、招標(biāo)或者雙方協(xié)議的方式。商業(yè)、旅游、娛樂和豪華住宅用地，有條件的必須采取招標(biāo)拍賣方式。”《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》（國(guó)辦發(fā)[1999]39號(hào)）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理的通知》[國(guó)辦發(fā)（2000）15號(hào)]和省國(guó)土資源廳的有關(guān)文件都明確要求，商業(yè)、旅游、娛樂和住宅的經(jīng)營(yíng)性用地必須采取招標(biāo)拍賣的方式進(jìn)行。許多地方認(rèn)真貫徹國(guó)家的政策要求，在土地招標(biāo)拍賣，顯化城市土地資產(chǎn)價(jià)值，促進(jìn)城市土地集約利用，加快建設(shè)，增加政府財(cái)政收入，強(qiáng)化城市在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主導(dǎo)地位等方面取得了非常成功的經(jīng)驗(yàn)。我市在近幾年的城市建設(shè)中，在這方面也有長(zhǎng)足的進(jìn)展，為今后xxx開發(fā)區(qū)的改革指明了方向，提供了有力的借鑒。
——xxx開發(fā)區(qū)改革土地使用制度的現(xiàn)實(shí)條件。
一件事物的發(fā)生發(fā)展必須具備相應(yīng)的前提條件，就以“經(jīng)營(yíng)城市”這一概念來講，xxx開發(fā)區(qū)的目前情況，首先我們認(rèn)為xxx開發(fā)區(qū)不是“城市”，不具備城市的基本要素，就它的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)構(gòu)成來看，它是以第二產(chǎn)業(yè)為主的工業(yè)區(qū)，與城市的概念差別很大，城市人氣不足，用地結(jié)構(gòu)以工業(yè)用地為主，占全區(qū)總用地面積的90%以上，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展比例較小，僅占全區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)構(gòu)成的15%，第三產(chǎn)業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用地僅占總用地面積的4%。而土地資產(chǎn)的招標(biāo)和拍賣的對(duì)象則是以經(jīng)營(yíng)性用地為主，其他用地不具備采取招標(biāo)拍賣的條件。其次招標(biāo)、拍賣方式是以獲取最高出讓金為目的，而xxx開發(fā)區(qū)的核心工作是招商引資，提高地價(jià)片面追求最高出讓金，會(huì)使我們?cè)诒緛砭捅容^被動(dòng)的競(jìng)爭(zhēng)中，處于更加不利的地位。目前周邊北京、天津等地的開發(fā)區(qū)和我們競(jìng)爭(zhēng)非常激烈，他們現(xiàn)在對(duì)一些高科技、大規(guī)模和外資項(xiàng)目采取地價(jià)優(yōu)勢(shì)和我們競(jìng)爭(zhēng)，xxx開發(fā)區(qū)在這方面本來就處于劣勢(shì)，如果我們不加選擇的改革用地方式，提高地價(jià)，勢(shì)必會(huì)影響開發(fā)區(qū)的招商引資工作。綜上所述，我們認(rèn)為xxx開發(fā)區(qū)的土地招標(biāo)拍賣工作任重而道遠(yuǎn)，需要我們根據(jù)政府對(duì)用地的要求、國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策、土地用途和規(guī)劃限制條件等綜合因素來選擇最切實(shí)際的土地出讓方式。
——明確方向、負(fù)重前行，為改革用地制度做好積極準(zhǔn)備。
雖然目前xxx開發(fā)區(qū)在運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制配置城市土地的工作上還有相當(dāng)一段距離，但是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷建立和完善，作為市場(chǎng)機(jī)制中的最基本要素之一的土地，必然會(huì)逐步由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的傳統(tǒng)模式向引入市場(chǎng)機(jī)制過渡，這是必然的趨勢(shì)和方向，是解決開發(fā)區(qū)建設(shè)資金不足的良好途徑，是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求。因此我們必須做好積極的準(zhǔn)備，努力尋求政府與市場(chǎng)的最佳銜接點(diǎn)，找準(zhǔn)突破口，加大工作力度，積極推進(jìn)土地資產(chǎn)的市場(chǎng)化過渡，推進(jìn)國(guó)有土地招標(biāo)拍賣工作。我們主要應(yīng)做好以下幾個(gè)方面的工作。
一是引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，努力發(fā)展城市第三產(chǎn)業(yè)，使xxx開發(fā)區(qū)向城市化過渡。在繼續(xù)堅(jiān)持高科技、外向型的招商方針基礎(chǔ)上，積極鼓勵(lì)、扶持和引導(dǎo)發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，提高第三產(chǎn)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重，通過發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，聚攏“人氣”，提高城市品位，積極創(chuàng)造土地增值的空間。
二是建設(shè)政府土地儲(chǔ)備制度，強(qiáng)化政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控。建立土地收購儲(chǔ)備出讓機(jī)制，發(fā)揮土地收購儲(chǔ)備制度對(duì)土地“源頭”的控制作用。強(qiáng)化政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的宏觀管理，通過抓土地“統(tǒng)一收購權(quán)”和“統(tǒng)一批發(fā)權(quán)”，實(shí)行“政府主導(dǎo)型”的土地儲(chǔ)備制度。一方面把原先分散在各土地使用者手中的土地集中起來，由政府統(tǒng)一調(diào)配；另一方面，以儲(chǔ)備中心為基地，通過政府土地部門一個(gè)“口子”向市場(chǎng)供地，強(qiáng)化政府在土地供應(yīng)上的主導(dǎo)地位，為實(shí)行招標(biāo)拍賣奠定基礎(chǔ)。同時(shí)政府應(yīng)加強(qiáng)土地供應(yīng)的計(jì)劃性，土地管理部門要依據(jù)市場(chǎng)需求，合理確定年度用地規(guī)模，改變過去單純隨項(xiàng)目供地的方式，形成先由政府編制年度計(jì)劃，由市場(chǎng)主動(dòng)選擇項(xiàng)目的新機(jī)制，以供應(yīng)引導(dǎo)和制約需求，充分發(fā)揮出市場(chǎng)優(yōu)化配置土地資源的基礎(chǔ)性作用。
三是建立切實(shí)可行的政策措施和組織體系，為土地招標(biāo)拍賣提供有力保障。要實(shí)行土地招標(biāo)拍賣，推進(jìn)土地收購儲(chǔ)備，必須加強(qiáng)政府的統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)，為此要有比較完善的配套政策和組織保障，將市場(chǎng)化的供地方式至于規(guī)范運(yùn)行的軌道。
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