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關(guān)于我區(qū)外來人員管理情況的調(diào)研
目前是我國社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)急劇轉(zhuǎn)型的時期，依附于二元戶籍制度的城鄉(xiāng)分割體系逐漸瓦解；我區(qū)城市化、工業(yè)化的快速推進，更對勞動力形成了巨大拉力。外來人員紛紛涌進我區(qū)城鎮(zhèn)。截至2003年底，我區(qū)外來登記人口達21萬人（不含度假區(qū)），預計今年年底將達30萬，與本區(qū)戶籍的從業(yè)人員數(shù)量相當。外來人員群體已經(jīng)成為我區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的一支年輕而強大的生力軍，緩和了我區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展中勞動力供需總量矛盾和結(jié)構(gòu)性短缺的矛盾；同時也成為城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安、衛(wèi)生防疫、安全生產(chǎn)以及社會就業(yè)的巨大壓力。外來人員的管理，已經(jīng)成為我區(qū)城鎮(zhèn)管理的不可或缺的重要組成部分。如何管理好、服務好這個龐大的社會群體，按照科學的發(fā)展觀的要求，獲得社會的全面、和諧、可持續(xù)發(fā)展，需要我們不斷探索與研究。
一、我區(qū)外來人口及其管理現(xiàn)狀
據(jù)公安部門統(tǒng)計，去年年底，全區(qū)外來登記人口21萬人（不含度假區(qū)的9800多人），截至今年3月底，已達23.15萬人，男女比例為47.9：52.1。外來人員在分布、就業(yè)、年齡結(jié)構(gòu)等方面主要呈現(xiàn)以下特點：
一是人口分布相對集中。木瀆、甪直、長橋、南區(qū)等4個較發(fā)達鎮(zhèn)（區(qū)），是外來人口相對集中的地區(qū)，擁有全區(qū)（不含度假區(qū)）13個鎮(zhèn)（區(qū)、街道）外來人員的71％，合計16.47萬人。其中，木瀆62307人，占27％；甪直39565人，占17％；長橋31220人，占13％；南區(qū)31608人，占14％。其余9鎮(zhèn)（區(qū)、街道）6.68萬人，占29％。
二是就業(yè)比例極不均衡。公安部門3月份暫住人口統(tǒng)計資料顯示，全區(qū)外來務工人員188664人，占82％，務農(nóng)人員693人，經(jīng)商人員7009人，占3％，服務業(yè)7561人，占3％，其他27541人，占12％（公安部門所稱的“其他”類，往往是指非經(jīng)濟型流入人員、非正常就業(yè)或處于失業(yè)狀況的外來人口。按此，正常就業(yè)的外來人員約100％-12％＝88％）。其中務工人員比例奇高，占正常就業(yè)外來人員的92.5％，2倍于本區(qū)戶籍務工人員約47％的比例。
三是年齡層次總體偏低。據(jù)公安部門關(guān)于暫住人口的統(tǒng)計，16周歲以下、60周歲以上的非勞動力所占比例極小。另據(jù)勞動部門不完全統(tǒng)計，2003年，16—40周歲外來勞動力約占外來總勞動力的97％，41—（55）60周歲的中老年勞動力僅占3％。俗語“打工仔”、“外來妹”，便是對于外來打工人員這一年輕群體的生動描述。而文化程度方面，也正因為不同時代的教育落差，以及優(yōu)勝劣汰的市場選擇等原因，年輕的外來勞動力的文化結(jié)構(gòu)甚至還略優(yōu)于我區(qū)勞動力的整體水平。外來勞動力小學文化以下人員僅占2.24％，初中54.15％，高、中專、技校32.07％，大專以上11.54％（公安部門資料）。而我區(qū)勞動力這一比例為：小學以下10.8％，初中48％，高、中專、技校30.8％，大專以上10.4％（教育部門資料）。
在這個計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟全面轉(zhuǎn)型、農(nóng)村城鎮(zhèn)化的過渡時期，我們對外來人員的管理與服務往往跟不上社會發(fā)展的速度，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
一是證件名目繁多，管理效果不理想。經(jīng)濟型流入人口，有時必須按不同崗位要求，辦理暫住證、就業(yè)證、計劃生育證、健康證等證件，才能順利就業(yè)。但也有相當一部分短期流入人員沒有及時辦理各類證件。另外，非經(jīng)濟型流入人口，或搞“地下經(jīng)濟”人員，比如投靠親友、超生、流竄作案等外來人員也往往不會主動辦理，甚至逃避辦理各類證件。據(jù)估計，目前全區(qū)辦理暫住證的外來人員僅約85％。又如，我區(qū)戶籍人口的計劃生育率去年達99.59％，而流動人口計劃生育率大大低于我區(qū)戶籍人口，有的千方百計躲避計生干部，以至于計劃生育局難以正確統(tǒng)計這一數(shù)據(jù)。再如，勞動部門辦理的就業(yè)證，要求憑用人單位提供的花名冊和個人身份證辦理，并規(guī)定人手一證，每年一換。這種辦證的形式，在這個外來人潮洶涌、就業(yè)渠道多樣、各項遷徙限制逐步減少的時代，已經(jīng)在很大程度上失去了就業(yè)管理意義；而且工作強度很大，卻統(tǒng)計不全，公安部門統(tǒng)計去年有20多萬外來勞動大軍，勞動部門辦理的外來人員就業(yè)證卻只有10.29萬張。說明各部門在某些方面還未能形成合力。
二是住宿分散無序，治安問題難解決。截至3月，外來人員在外租賃房屋的122347人，占53％（出租房屋11490戶，其中私房10767戶，占94％；公房723戶，占6％）；居住單位宿舍93390人，占40％；居住工地現(xiàn)場9580人；居住親友家3194人；居住旅店24人；其他2933人。半數(shù)以上的外來人員居住在出租房屋，為了省下更多的錢，很多人甚至居住在廉價的車庫、臨時搭建簡易房里，生活設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生條件很差。分散無序的居民房屋給外來人員的管理、服務帶來了極高難度，治安管理方面的壓力尤甚。近年來外來人員犯罪人數(shù)與比例快速增長，不足全區(qū)社會總?cè)藬?shù)30％的外來人員，產(chǎn)生了70％的犯罪分子。而被抓獲的犯罪嫌疑人中，80％左右是以出租房屋為窩點的。因此，管理好出租房屋，同時使其中的部分外來人員盡快有序退出并實現(xiàn)集中管理，是解決治安問題的有效手段。為此，去年12月，區(qū)委、區(qū)政府召開會議，專題研究了外來人員集宿樓建設(shè)，以各鎮(zhèn)區(qū)集體建設(shè)為主，同時鼓勵農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)參股建造，爭取3年內(nèi)外來人員集中住宿率達到60％。目前這項工作正在有序開展。但問題是，即便能順利解決這比較集中的60％，剩下的分散的難以集中的40％又該如何解決？
三是流動周期短暫，行政、社會成本高。公安部門3月份暫住人口管理統(tǒng)計報表顯示，外來人口暫住時間為：1個月以下0人；1個月—1年222347人；1年以上僅僅9121人，不足4％。這其中固然有各地派出所統(tǒng)計的不實因素存在，我們?nèi)圆浑y判斷外來人員流動周期之短、頻率之高。人才和勞動力的高流動性，以及對高流動人口的治安防范與管理服務，使我們支付了高昂的社會成本和更多的行政成本。目前，我們對外來人員講管理，往往偏重于治安層面；講服務，也往往偏重于對外來投資人員的服務，對外來打工人員的服務則極少。吳中區(qū)的居民，已經(jīng)享有著一系列的區(qū)籍“特權(quán)”：城鎮(zhèn)職工有“協(xié)�！�、“內(nèi)退”、“五大保險”、“再就業(yè)優(yōu)惠”，農(nóng)村社會有“六有保障體系”，甚至“城鄉(xiāng)居民人人都將有一份養(yǎng)老保障”了。外來人員沒有這些“特權(quán)”補貼，又居無其屋，導致其在正規(guī)企業(yè)的用工成本相對較高；他們舉目無親，又遭到一定程度的歧視。因此如撇開素質(zhì)因素，低工資待遇、低勞動保障和高強度勞動往往是他們最大的競爭優(yōu)勢。這種逼仄的生存環(huán)境正是造成他們高流動性的一大原因。資金、技術(shù)、人才、勞動力都是成就經(jīng)濟發(fā)展的不可或缺的資源，城市化過程中需要優(yōu)秀的勞動力，我們不應拘囿于維護本區(qū)戶籍人員的就業(yè)與發(fā)展，而在一定程度上扭曲了人才尤其是勞動力市場。我們的手段應該是去蕪存菁，合理控制低素質(zhì)人員流入，而努力留住一些素質(zhì)相對較高的人才與勞動力。這也是搞好外來人口管理的難點之一。
二、關(guān)于外來人口管理與服務的幾點設(shè)想
一是集中管理，加大投入。近日，綜治委已經(jīng)建立由相關(guān)職能部門參加的外來人員專門管理辦公室，指定各部門抽調(diào)專門人員到外管辦蹲點集中上班，負責組織協(xié)調(diào)指導本地區(qū)外來人員的管理，為外來人員集中管理和服務奠定了良好的組織基礎(chǔ)。上級和一些周邊市（區(qū)）也已于前階段采用了這一辦公形式，如市公安局外管辦有各部門抽調(diào)的5人蹲點辦公；昆山有16人蹲點。筆者建議，應進一步采用“一站式”服務方式，尤其是在木瀆、甪直、長橋、南區(qū)4個外來人員集中的地方，可以設(shè)立4個“外來人員一站式服務中心”，服務于全區(qū)外來人員，集中調(diào)配處理各地派出所記錄的外來人員的有關(guān)個人檔案信息，以及衛(wèi)生防疫等各種管理與服務項目，改變分散管理、多頭管理局面，同時使一些喪失管理服務功能的證件退出歷史舞臺；建立外來人員窗口網(wǎng)站，公布與之相關(guān)的各類法規(guī)、政策，并為其提供就業(yè)信息、集宿住房信息、子女教育信息等等。另外，在財政資金方面，也要逐步加大投入。去年12月，區(qū)委政法委等單位領(lǐng)導赴南方考察獲悉，東莞虎門鎮(zhèn)的治安投入占到財政收入的20％之多，使這個外來人口占80％強的正處級建制鎮(zhèn)始終保持著良好的治安狀況，實現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定的雙贏。而去年我區(qū)在這方面的投入遠遠小于這一比例。區(qū)財政在外來人口管理上更是僅投入專項經(jīng)費390萬元（其中尚含100萬元公安部門罰沒款），即外來人員人均攤得18元左右；外來人口協(xié)管員299名，年薪1萬元左右，即扣除299萬元左右工資后，辦公及其他費用僅余91萬元左右。因此建議我區(qū)在集中管理措施跟上的同時，更應加大資金與人力的投入力度，使之逐步與外來群體的龐大數(shù)量及其所創(chuàng)造的GDP相匹配。
二是“以夷制夷”，重心下移。外來人員更了解他們同類的疾苦和需求。讓一些外來人員骨干參與外來人口管理，深入外來人員群眾，融入本地社會事業(yè)，提高他們的參與感與歸屬感，將更加有利于社會穩(wěn)定和留住外來人員中的優(yōu)秀分子。這也是上文談到的解決40％較難集宿化的外來人口管理問題的辦法之一。比如，我區(qū)在外來人員子女教育方面逐步走上正軌，很大一個因素就是自覺或不自覺地利用外來人員服務于外來人員。目前，外來人員子女有13000余名就讀于我區(qū)小學，有6000余名外來民工子女分散就讀于我區(qū)公辦小學，另外7000余名就讀于全區(qū)6所外來民工學校（均系小學）。這6所學校分別位于木瀆鎮(zhèn)（3所）、開發(fā)區(qū)（2所）、長橋鎮(zhèn)（1所），大多由外來教師執(zhí)教，工資待遇較低，學生收費也略低于本地學校，300～350元/學期。雖然目前持證上崗教師僅半數(shù)左右，教學質(zhì)量相對較差，但他們卻承擔著全區(qū)半數(shù)強的外來人員子女的尚屬正規(guī)的小學教育。因此，我們可以在其他方面效仿這一做法，尤其是對于占外來人員比重高達92.5％的務工一族，可以在其聚集地——工業(yè)企業(yè)中，選拔一些兼職、專職“聯(lián)絡(luò)員”，經(jīng)有關(guān)部門認定后，由其專門為外來人員與“一站式服務中心”雙向聯(lián)絡(luò)，辦理各類事務。區(qū)、鎮(zhèn)二級財政買單。
三是素質(zhì)控制，中介先行。除了以上兩點提到的，管理、服務好既已流入的外來人員之外，同樣重要地，應合理控制外來人員的流入數(shù)量與質(zhì)量。在向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中，我區(qū)已逐步減少和取消了堵、卡、趕等手段和絕大部分收費行為，而由于勞動力市場尚未及時建立健全，勞動力的無序流入便成為一個十分棘手的問題。建議完善以下兩種方法：一是鼓勵民間勞動力中介組織快速發(fā)展，豐富就業(yè)信息，減少找不到工作的外來人員在我區(qū)的逗留時間，使低素質(zhì)人員和不符合要求人員知難而退。目前，我區(qū)有各類持有職業(yè)中介許可證和資格證的勞動力中介組織共36家，其中公辦的17家，主要對本地勞動力開放；民辦的19家，除了有關(guān)部門要求解決300名/年本地勞動力職業(yè)介紹以外，其余職介活動主要受市場利益驅(qū)使。應加強對這類中介組織的扶持與培育，積極倡導投資者投向這一領(lǐng)域；同時著力打擊黑中介，努力維護市場公開公平公正。二是大力發(fā)展職業(yè)教育事業(yè)。蘇州人身在溫柔富貴鄉(xiāng)，外出謀生的機會成本一般而言比外來人員大得多，他們更愿意留在本地。教育、勞動部門應加大本地勞動力的培訓力度，使其在與外來人員競爭崗位時依靠自身素質(zhì)勝出。
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