淺談鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，是農(nóng)村基層政權(quán)的主要組成部分，它承擔(dān)著國(guó)家管理農(nóng)村社會(huì)事務(wù)的極其繁雜而又十分具體的工作任務(wù)。面對(duì)經(jīng)過(guò)稅費(fèi)改革之后，曾經(jīng)將“催糧要款”作為“主業(yè)”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，面對(duì)著拋棄傳統(tǒng)工作方式，面對(duì)著農(nóng)民奔小康需求日漸提高的現(xiàn)實(shí)，我們必須從保證農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高度出發(fā)，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的制度化建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)依法行政。
一、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變的重要性和必要性
鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)職能的轉(zhuǎn)變，總的來(lái)說(shuō)，是為了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要，是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀需要和我國(guó)政治體制改革的必然趨勢(shì)。
1、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變是我國(guó)基層政權(quán)建設(shè)的必然趨勢(shì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政權(quán)是我國(guó)人民民主專(zhuān)政政權(quán)的重要組成部分，是我國(guó)政權(quán)體系的重要內(nèi)容。根據(jù)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政權(quán)，是人民當(dāng)家作主管理本行政區(qū)域事務(wù)的體現(xiàn)，同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政權(quán)又擔(dān)負(fù)著多方面的職能，其中最主要的是執(zhí)行國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、文化、衛(wèi)生、科技等事業(yè)和財(cái)政、民政、治安、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作，也擔(dān)負(fù)著發(fā)展基層社會(huì)主義民主，保障基層廣大人民群眾當(dāng)家作主的民主權(quán)利。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是我國(guó)政權(quán)體系的基礎(chǔ)，是我國(guó)國(guó)家政權(quán)在農(nóng)村的延伸，在建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義偉大事業(yè)中擔(dān)負(fù)著重任，它關(guān)系到黨的路線(xiàn)、方針和政策在農(nóng)村的執(zhí)行，關(guān)系到九億農(nóng)民物質(zhì)文化生活水平的提高和民主政治權(quán)利與自由的保障，加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)，切實(shí)轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能既是我國(guó)社會(huì)主義民主與法制建設(shè)的重要組成部分，也是黨的農(nóng)村各項(xiàng)工作的延續(xù)和發(fā)展，只有加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)，切實(shí)轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，才能從理論上針對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村存在的現(xiàn)狀和問(wèn)題提供解決的對(duì)策。
2、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變，是農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然。改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村廢除了人民公社，實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主的統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營(yíng)的體制，這使廣大農(nóng)民獲得了對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，再加上大部分農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格放開(kāi)，山東的白菜運(yùn)往浙江，再也不用繩子掛起來(lái)。福建的蘆薈也經(jīng)常來(lái)到北方人的餐桌上，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)向著專(zhuān)業(yè)化、商品化、社會(huì)化方向迅速發(fā)展，廣大城鄉(xiāng)農(nóng)民得到了明顯實(shí)惠，特別是隨著中國(guó)加入WTO，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力從土地上轉(zhuǎn)移出來(lái)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，讓農(nóng)村基層工作者眼花繚亂。農(nóng)副產(chǎn)品的商品化和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的多元化發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步形成了，這本來(lái)是極大的好事，但對(duì)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)卻是一個(gè)極大的沖擊，給我們提出了新形勢(shì)下我們干什么，怎么干的嚴(yán)峻問(wèn)題。
3、現(xiàn)階段農(nóng)村稅費(fèi)改革，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變成為新形勢(shì)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)的必由之路。隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的深入，特別是中央一號(hào)文件的貫徹落實(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作向何處去，農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和民主與法制建設(shè)中的雙重作用如何體現(xiàn)出來(lái)，是一個(gè)嚴(yán)峻的難題。當(dāng)然，我們沒(méi)有理由把鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能變化全部歸之于農(nóng)村稅費(fèi)改革，但不可否認(rèn)它的確是影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能發(fā)揮的重要原因。過(guò)去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)百分之八九十的時(shí)間和精力都用在了“催糧要款”、“刮宮引產(chǎn)”這些任務(wù)上。在當(dāng)時(shí)的形勢(shì)下，因?yàn)椤氨９べY、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定”是壓在鄉(xiāng)鎮(zhèn)肩上的一大重?fù)?dān)�，F(xiàn)在“三�！币^續(xù)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作有沒(méi)有事，有多少事要干，農(nóng)民群眾對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作歡迎不歡迎，干群關(guān)系能否得到進(jìn)一步改善，歸根結(jié)底，都在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)是否能夠真正實(shí)行職能轉(zhuǎn)變。
二、目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能存在的問(wèn)題和現(xiàn)狀
我國(guó)現(xiàn)階段的農(nóng)村生產(chǎn)水平低下，特別是我們后高山區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具基本上是原始農(nóng)具，牛耕、人拉、人背、人耕司空見(jiàn)慣，現(xiàn)有的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施也基本上是“大躍進(jìn)”和“農(nóng)業(yè)學(xué)大寨”期間興建起來(lái)的，設(shè)施陳舊，年久失修，很難適應(yīng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。同時(shí)，農(nóng)業(yè)布局、結(jié)構(gòu)不合理規(guī)模上不去，不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，要想盡快改變，離不開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的有效管理。但是，現(xiàn)階段的農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)又面臨著傳統(tǒng)觀念的制約和職能的弱化，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)從業(yè)人員素質(zhì)低下等具體問(wèn)題。
1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)職權(quán)職能的弱化。農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，是人類(lèi)自下而上和一切生產(chǎn)的歷史起點(diǎn)和先決條件。全面發(fā)展和繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)，穩(wěn)定、協(xié)調(diào)、健康發(fā)展的關(guān)鍵。但是，現(xiàn)階段的鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻不能完全適應(yīng)農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村實(shí)行了家庭承包責(zé)任制，農(nóng)民獲得了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，取得了明顯的直接的經(jīng)濟(jì)利益，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，農(nóng)產(chǎn)品的商品和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專(zhuān)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化程度不斷提高，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，流通環(huán)節(jié)也出現(xiàn)了很多問(wèn)題。農(nóng)業(yè)發(fā)展過(guò)程中的資金短缺，技術(shù)滯后，信息閉塞。這些問(wèn)題鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都難以解決。如農(nóng)民種植什么樣的良種適宜該地區(qū)生長(zhǎng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)得依托縣種子公司；用什么肥料、多少農(nóng)膜得靠供銷(xiāo)社；農(nóng)作物發(fā)生病蟲(chóng)害，得請(qǐng)農(nóng)業(yè)局，根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)，出現(xiàn)農(nóng)作物病蟲(chóng)害后，農(nóng)業(yè)局還要調(diào)查、研究，最后才能開(kāi)出方子，到這時(shí)，很多農(nóng)作物都已經(jīng)遭受了損失。這些問(wèn)題都迫切需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)解決，而實(shí)際上這恰好是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的薄弱環(huán)節(jié)。養(yǎng)殖業(yè)、中藥材等發(fā)展中，這種職能上的薄弱環(huán)節(jié)表現(xiàn)得尤為突出。假種子、假農(nóng)藥,打擊有專(zhuān)門(mén)職能部門(mén)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是看得見(jiàn)卻管不著。
在社會(huì)事務(wù)上，更存在著職能弱化問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政權(quán)組織，應(yīng)依法將本地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)都統(tǒng)管起來(lái)，這是法律賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重要職責(zé)，是我國(guó)政權(quán)體系實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的客觀需要，也是加快農(nóng)村社會(huì)主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)的現(xiàn)實(shí)要求，但是，隨著部分行業(yè)財(cái)政上劃和管理職能的脫鉤，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能落空。特別是現(xiàn)階段的農(nóng)村、戶(hù)籍管理靠公安，婚姻登記也上劃了，這給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府落實(shí)計(jì)劃生育基本國(guó)策帶來(lái)了極大的困難。在集鎮(zhèn)建設(shè)上，要推進(jìn)集鎮(zhèn)建設(shè)，但集鎮(zhèn)規(guī)劃靠城建局，土地審批靠土管部門(mén)，同時(shí)還涉及公路、水保等單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定的措施稍有不慎便會(huì)落空。同時(shí)，事業(yè)單位工作人員人浮于事，群眾意見(jiàn)大，認(rèn)為政府監(jiān)督不力。
2、沒(méi)有適應(yīng)新情況的工作模式。農(nóng)村稅費(fèi)取消了，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為肩上的擔(dān)子輕了，究竟該怎樣工作卻渾然摸不著頭腦。他們無(wú)法從傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中解放出來(lái)，沒(méi)有了“催糧要款”，少有了“刮宮引產(chǎn)”，只有聽(tīng)領(lǐng)導(dǎo)安排，推一下，動(dòng)一下，有的甚至動(dòng)都不會(huì)動(dòng)。當(dāng)前，在農(nóng)村各項(xiàng)改革不斷深化的形勢(shì)下，尤其是逐步取消農(nóng)業(yè)稅，取消除煙葉稅外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅后，錢(qián)從哪里來(lái)？人往哪里走？工作怎么干？工作上迷茫，甚至因此消極懈怠。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“官本位”的觀念還非常濃，不愿意放下架子直接面對(duì)農(nóng)民，總認(rèn)為自己高人一等，不能和群眾打成一片。有的干部認(rèn)為，現(xiàn)在特產(chǎn)稅取消了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力層層上劃，而職責(zé)層層下壓，應(yīng)對(duì)部門(mén)層層加碼的工作任務(wù)已是很不容易的了，直接面對(duì)群眾服務(wù)就顯得力不從心，不懂得如何去服務(wù)，整天只忙于轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)、看看。許多干部包村，包的是村干部，只為村干部當(dāng)好通訊員就算了事，搞產(chǎn)業(yè)宣傳老一套，抓不出典型跟不上服務(wù)。
3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部素質(zhì)普遍低下。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中退伍軍人多，選舉式干部多，頂招干部多。這“三多”干部占到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部總數(shù)的65%以上，許多干部不重視馬克思主義理論和建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義理論的學(xué)習(xí)，不具備基本的理論基礎(chǔ)和政策水平。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部文化水平參差不齊，多數(shù)沒(méi)有受過(guò)系統(tǒng)的正規(guī)教育。部分干部，宣講中央一號(hào)文件只知道取消農(nóng)村特產(chǎn)稅，落實(shí)計(jì)劃生育只講一胎化，對(duì)政策的精髓，說(shuō)不明道不白。更重要的是，在長(zhǎng)期的以“催糧要款”、“刮宮引產(chǎn)”為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部脫離專(zhuān)業(yè)工作，即使專(zhuān)業(yè)干部也不懂專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)，很多農(nóng)校畢業(yè)生不會(huì)指導(dǎo)農(nóng)民修剪桑園，家住農(nóng)村的干部不懂制茶，種煙技術(shù)。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作依靠村干部，能力上比村干部還低。
三、轉(zhuǎn)變思想，更新觀念，切實(shí)轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能
1、不斷強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體制改革。轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就由“抓事務(wù)，抓稅收”向“抓產(chǎn)業(yè)、抓服務(wù)”上轉(zhuǎn)移，機(jī)構(gòu)設(shè)置也應(yīng)向這個(gè)重心靠攏，整合人力資源，在精簡(jiǎn)事務(wù)性機(jī)構(gòu)的同時(shí)，組建以產(chǎn)業(yè)服務(wù)為重心的服務(wù)機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化政府在促進(jìn)農(nóng)民增收上的職能。當(dāng)前，我縣走出了一條“領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下，一般干部謀職鍛煉”的用人機(jī)制，這既是提高干部隊(duì)伍素質(zhì)的重要途徑，也是激勵(lì)干部作為的良好平臺(tái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變要以此為契機(jī)，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、職能確定等問(wèn)題上要立足實(shí)際，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，不墨守成規(guī)。同時(shí)，要為廣大干部創(chuàng)造良好的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，加強(qiáng)對(duì)干部的繼續(xù)教育，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部更多更好地為農(nóng)民增收服務(wù)。
2、轉(zhuǎn)變工作機(jī)制，改變行為方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的一貫做法是“領(lǐng)導(dǎo)包片、干部駐村”。村民自治和農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，農(nóng)民已經(jīng)不歡迎鄉(xiāng)鎮(zhèn)插手村級(jí)一般事務(wù)，因此，破除包攬一切的思想，按照專(zhuān)業(yè)化的要求把力量集中到各個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的服務(wù)機(jī)構(gòu)中去顯得十分重要，要千方百計(jì)調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾的積極性和創(chuàng)造性，激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的活力�，F(xiàn)階段，一是要抓信息。農(nóng)民得到的信息常常滯后，種什么、養(yǎng)什么，大多來(lái)源于干部動(dòng)員，或是跟著別人干，總比市場(chǎng)的真實(shí)信息慢半晌，造成了種什么，多什么，賣(mài)不出去什么的惡性循環(huán)。解決這個(gè)問(wèn)題最有效、最便捷的途徑就是建立和完善信息服務(wù)體系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和廣大干部應(yīng)當(dāng)重視利用自己掌握的知識(shí)和科技手段去收集信息，及時(shí)發(fā)布、傳達(dá)給農(nóng)民，減少農(nóng)民種什么、養(yǎng)什么，到哪里輸出勞務(wù)的盲目性。二是要做好市場(chǎng)分析，解決“賣(mài)難”的問(wèn)題。要多方考察，了解市場(chǎng)行情，加強(qiáng)與外地客商的聯(lián)系，建立穩(wěn)定的銷(xiāo)售網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)，還可以通過(guò)發(fā)展中介組織解決農(nóng)民產(chǎn)品銷(xiāo)售問(wèn)題。三是要做好科技推廣工作。科技是產(chǎn)業(yè)的支撐，不注重科技，產(chǎn)業(yè)就體現(xiàn)不出質(zhì)量和效益，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)富余人員較多，可以嘗試將部分分流人員派到大專(zhuān)院校或其它示范基地去學(xué)技術(shù)，還可以通過(guò)有償服務(wù)和發(fā)展集體產(chǎn)業(yè)的辦法，既可以分流富余人員，減輕財(cái)政壓力，又可激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力，帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展。做好了這幾方面的工作，農(nóng)民就能見(jiàn)到實(shí)惠，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能作用也顯現(xiàn)了出來(lái)。
3、堅(jiān)持依法行政，規(guī)范行政行為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變，并非放棄管理職能，而是要寓管理于服務(wù)之中，在服務(wù)中協(xié)調(diào)，靠服務(wù)來(lái)管理。一是要努力實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能重心的轉(zhuǎn)變，即由過(guò)去對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的全方位領(lǐng)導(dǎo)與管理轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)其全方位多層次的監(jiān)督與服務(wù)。二是健全政府機(jī)關(guān)，特別是“七站八所”等條塊單位的各項(xiàng)規(guī)章制度，并使其能?chē)?yán)格依法辦事，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，增加農(nóng)民收入。三是加強(qiáng)基層民主法制建設(shè)，調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性、創(chuàng)造性，不斷提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定的發(fā)展，就必須充分發(fā)揚(yáng)基層民主，保證廣大農(nóng)民能夠參與村民自治性組織的各項(xiàng)管理活動(dòng)，使廣大農(nóng)民群眾能真正享有憲法和法律賦予的各項(xiàng)民主權(quán)利。這就要求努力完善基層組織的規(guī)章制度，使人民的管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)能有法可依，以保護(hù)農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府切實(shí)履行農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作的管理責(zé)任，運(yùn)用政治的、法律的手段解決好農(nóng)村的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，贏得群眾對(duì)基層政府的信任和擁護(hù)。
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